II GSK 59/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Jan Kacprzak Edward Kierejczyk (spr.) Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1417/05 w sprawie ze skargi S. K. Spółki z o.o. w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie koncesji na wydobywanie kopalin 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzje Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2005 r. Nr [...] oraz z dnia 21 marca 2005 r. Nr [...], 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz S. K. Spółki z o.o. w K. 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę firmy S. K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Środowiska w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniających koncesję dla Kopalni Węgla Brunatnego "B." P.P. w R. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2005 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 21 marca 2005 r. nie zostały wydane z naruszeniem prawa. Sąd oparł się na następujących ustaleniach faktycznych. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia 8 sierpnia 1994 r. udzielił Kopalni Węgla Brunatnego "B." P.P. w R. koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża węgla brunatnego B., w części obszaru górniczego "B. - S." położonego na terenie gmin: K., B., K. i S. Następnie, na wniosek Kopalni, decyzjami z dnia 26 kwietnia 1995 r. i 1 października 1997 r., dokonał zmiany decyzji koncesyjnej w zakresie zmiany granic obszaru górniczego i ustanowienia granic terenu górniczego. Firma S. K. Sp. z .o.o. w K., pismem z dnia 13 stycznia 2005 r. wystąpiła do Ministra Środowiska z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniających koncesję, wskazując na swój interes prawny w postaci wybudowania obiektu, na podstawie prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia 21 listopada 2000 r. o pozwoleniu na budowę ekologicznego składowiska odpadów komunalno-bytowych, położonego najprawdopodobniej na terenie górniczym, określonym w powyższych decyzjach. Podstawą do wydania pozwolenia na budowę była uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia 6 października 1999 r. w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Okręgowego w P. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. Prokurator zarzucił tejże uchwale naruszenie przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo geologiczne i górnicze przez nieuwzględnienie faktu, że objęty uchwałą obszar obejmuje teren górniczy "P." oraz że nie dokonano uzgodnień zamierzonych zmian z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K. Postępowanie toczy się obecnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, a spółka z K. uczestniczy w nim na prawach strony. Firma podkreśliła, że decyzje Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, których dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, mają bezpośredni wpływ na sferę prawną spółki, ponieważ ich nieważność spowoduje, że skarga wniesiona przez Prokuratora Okręgowego w P. stanie się bezzasadna. Natomiast orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w K. może doprowadzić do utraty przez firmę uprawnień przyznanych jej na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę. Oceniając zasadność skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie podkreślał, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego, który przewiduje, iż w określonej sprawie indywidualnej organ administracji publicznej posiada zdolność do władczego określenia uprawnień lub obowiązków konkretnego podmiotu w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt I SA 2326/00). Nie przysługuje natomiast danemu podmiotowi przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w przypadku istnienia interesu faktycznego, tj. w sytuacji, w której osoba jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, stanowiącego podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Sąd przyznał, że spółka ma niewątpliwie interes faktyczny w uzyskaniu stwierdzenia nieważności zmieniających koncesję decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Jednakże z faktu dopuszczenia jej jako strony do udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi nie można wywodzić jej interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnych. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 1230/01 wskazał, że żaden inny podmiot, poza koncesjonariuszem, nie posiada legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia koncesji. Z uzasadnienia tego orzeczenia można również wywnioskować, że zasada ta ma również zastosowanie do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniających koncesję. Sąd uznał też, że interesu prawnego spółki nie można wyprowadzić z powołanych przez nią takich przepisów prawa materialnego, jak art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz art. 53 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 1994 r. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.), ponieważ przepisy te regulują kwestie dotyczące sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych. S. K. Sp. z o.o. w K. w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i ograniczenie interesu prawnego wyłącznie do interesu wypływającego z przepisów prawa materialnego, 2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez przyjęcie stanu faktycznego, który organ administracyjny ustalił bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego i uznanie, że skarżącej nie przysługuje prawo strony. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których nie uznaje za interes prawny interesu wypływającego z przepisów prawa procesowego. Wskazując na powyższe wniosła ona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów zwrotu zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca podkreśliła, że Sąd I instancji, przyjmując tezę, że interes prawny powinien opierać się wyłącznie na przepisach prawa materialnego, pominął tę linię orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, która przyjmuje, że źródłem interesu prawnego mogą być również normy prawa procesowego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 64/94 OSNIAPiUS 1995 r., nr 10, poz. 118; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1498/02). Ponadto, jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2000 r., sygn. akt V SA 618/99, interes prawny może wynikać także z całokształtu okoliczności w zaistniałej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przyczyn, z powodu których nie podziela stanowiska skarżącej, która wywodzi swój interes prawny z przepisów prawa procesowego. Ponadto, analizując powołany przez siebie wyrok dotyczący cofnięcia koncesji, nie wziął pod uwagę faktu, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji nie dotyczy cofnięcia koncesji lecz decyzji o ich zmianie i orzeczenia o ustanowieniu terenu górniczego, zatem są to rozstrzygnięcia w innym przedmiocie. Nie uwzględnił też, że interes prawny skarżącej znajduje również "umocowanie w "prawie refleksowym" z uwagi na oddziaływanie terenu górniczego na pozostające w jej dyspozycji nieruchomości". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wynikające z art. 183 p.s.a. związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej określa zakres badania legalności zaskarżonego wyroku. Wprawdzie podstawy skargi kasacyjnej należy konkretyzować wskazaniem naruszonych przepisów, ale sposób jej uzasadnienia jest też brany pod uwagę przy ustalaniu granic zaskarżenia. Chodzi bowiem o racjonalne egzekwowanie niezbędnych wymogów formalnych z uwzględnieniem konieczności nieograniczania prawa strony do ochrony sądowej, co podkreślano już w wyrokach NSA z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt 356/04 (ONSA i WSA 2004, Nr 3, poz.72) i z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt GSK 899/04 (ONSA i WSA 2005, Nr 5, poz. 99). Należało więc przyjąć, że w skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi WSA nieuwzględnienie dokonanej w decyzjach Ministra Środowiska błędnej wykładni art. 28 k.p.a. wskutek uznania, że skarżąca nie miała statusu strony z braku istnienia jej interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji tego organu zmieniających koncesję z dnia 8 sierpnia 1994 r. W ramach oceny tego zarzutu pomocne będzie nawiązanie do przepisów dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze (Dz.U. z 1978 r. Nr 4, poz. 12 ze zm.). Jego art. 12b ust. 2 wskazywał organy, z którymi należało uzgodnić koncesję na wydobywanie kopalin i stanowił jedną z podstaw wydania koncesji z dnia 8 sierpnia 1994 r. Stosownie do art. 23 ust. 1 i 2 tego dekretu, obszar górniczy tworzył w drodze zarządzenia (od dnia 17 kwietnia 1991 r. - decyzją) właściwy minister, określając przewidywany zasięg wpływów eksploatacji złoża kopaliny na powierzchnię i było to postępowanie odrębne w stosunku do koncesyjnego. W sposób tak sformalizowany nie tworzono natomiast terenu górniczego, ponieważ wg art. 49 był nim ogół nieruchomości i ich części składowych objętych granicami jednego lub kilku obszarów górniczych i zasięgiem wpływów na powierzchnię eksploatacji górniczej złóż w tych obszarach. Pojęcia te uległy zasadniczemu wyodrębnieniu w Prawie geologicznym i górniczym. Stosownie do art. 6 pkt 8 i 9 "obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji", natomiast "terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego". Ponadto w art. 25 ust. 1 i 3 do elementów, jakie powinny znaleźć się w koncesji na wydobywanie kopalin, dodano m.in. wyznaczanie granic obszaru i terenu górniczego oraz wprowadzono obowiązek zmiany koncesji w zakresie dotyczącym granic terenu górniczego, jeżeli rzeczywiste szkodliwe wpływy robót górniczych przekroczą wcześniej ustalone jego granice. Przypomnienia wymaga także określona w art. 26b dopuszczalność odmowy udzielenia koncesji z powodu niemożliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Wymienione przepisy należą do norm prawa materialnego, kształtujących sytuację prawną objętych nimi podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym mogą domagać się konkretyzacji ich uprawnień i obowiązków. Takimi podmiotami - oprócz przedsiębiorców ubiegających się o koncesję - są również osoby prowadzące działalność zlokalizowaną w strefie terenu górniczego. Mimo przewidzianego w art. 91 i 97 trybu rozpoznawania roszczeń odszkodowawczych przez sądy powszechne z uwzględnieniem unormowań zawartych w przepisach działu V tej ustawy i przepisach Kodeksu cywilnego, osobom tym przysługują uprawnienia strony postępowania w sprawach dotyczących legalności koncesji w części określającej granice terenu górniczego. Roszczenia odszkodowawcze, o których mowa w art. 91 dotyczą bowiem naprawienia szkody spowodowanej ruchem zakładu górniczego legitymującego się już uprawnieniami wynikającymi z udzielonej koncesji na wydobywanie kopalin. Postępowanie w sprawie legalności koncesji dotyczy natomiast oceny, czy zakres tych uprawnień udzielonych przedsiębiorcy został dokonany z uwzględnieniem interesów osoby narażonej na szkodliwy wpływ robót górniczych w określonej strefie terenu górniczego. Należy więc przyjąć, że osobom prowadzącym działalność gospodarczą na terenie górniczym jako przestrzeni objętej przewidywanym szkodliwym wpływem robót górniczych (art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze) przysługują uprawnienia strony postępowania w sprawach dotyczących legalności koncesji na wydobywanie kopalin - w części określającej granice terenu górniczego. Minister odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji w powyższej części błędnie przyjął, że skarżącej nie przysługiwały uprawnienia strony z braku istnienia normy prawa materialnego, z której mogłaby wywodzić swój interes prawny przy formułowaniu tego żądania. W odpowiedzi na skargę złożoną do WSA dodatkowo poinformował, że obiekt wybudowany przez skarżącą nie leży na obszarze górniczym. Ta bezsporna okoliczność nie ma w sprawie znaczenia, ponieważ skarżąca łączy swoje uprawnienia strony i żądania z wyznaczeniem granic terenu górniczego, obejmujących wybudowane przez nią ekologiczne składowisko odpadów komunalno-bytowych, którego funkcjonowanie na terenie górniczym - jak twierdzi - jest zagrożone. Zlokalizowanie tego obiektu na obszarze górniczym potwierdzili pełnomocnicy stron na rozprawie przed NSA. Oceną zasadności roszczenia skarżącej minister będzie mógł się zająć po zbadaniu, czy są podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w świetle przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższych unormowań i ich wpływu na wynik sprawy nie dostrzegł również WSA, pomijając złożony charakter prawny koncesji na wydobywanie kopalin i wykluczając dopuszczalność łączenia legitymacji strony postępowania administracyjnego z normą prawa procesowego. Otóż reglamentacja działalności gospodarczej dokonywana przez system koncesji i zezwoleń, niekiedy wykracza poza stosunki prawne łączące organy z adresatami ich decyzji. Przykładem mogą być skutki naruszenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ustalonych przez radę gminy na podstawie art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) przy udzielaniu zezwoleń na tę działalność. Z kolei w razie skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania, przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. o charakterze procesowym będzie normą legitymującą taką osobę do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec zaistniałego naruszenia w zaskarżonym wyroku prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 2 p.s.a. orzekł jak w sentencji.