I OSK 164/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Zbigniew Rausz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. SA z/s w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1239/05 w sprawie ze skargi P. SA z/s w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. z/s w [...] kwotę 220zł (dwieście dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24.10.2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1239/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi P. S.A. z siedzibą w [...], na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5.05.2005 r. nr KO-480/4190/37/05 i nr KO-481/4190/38/05, którymi utrzymane zostały w mocy decyzje tego Kolegium z dnia 9.03.2005 r. nr [...] i nr [...], stwierdzające nieważność decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W dniu 4.02.2004 r. do Miejskiego Zarządu Dróg w [...] wpłynęły wnioski P. S.A. z dnia 26.01.2004 r., o ponowne wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i Dyrektor tego Zarządu udzielił zezwolenia na okres od 1.01.2004 r. do 30.06.2004 r. ustalając stosowną opłatę, decyzjami z dnia 18.02.2004 r. nr [...] i nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając nieważność tych decyzji uznało, iż rażąco naruszają one art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustalając czas zezwolenia za okres wsteczny, sprzed złożenia wniosku, podczas gdy za ten okres powinna być wyznaczona kara. Kolegium wyjaśniło, że jakkolwiek nieważność dotyczy tylko okresu sprzed złożenia wniosku, jednak opłata została ustalona za cały okres, zatem konieczne jest stwierdzenie nieważności całej decyzji. Oddalając skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzje nadzorcze są zgodne z ww. art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, nadto, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego obejmuje dwie kwestie ściśle ze sobą związane, tj. okres, na który zostało wydane oraz wyliczenie opłaty za ten okres, zatem zmiana okresu pociąga za sobą zmianę wysokości opłaty i wobec tego niemożliwe było stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła S.A. P. z siedzibą w [...], reprezentowane przez adwokata, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej prawo materialne przez błędną wykładnię art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 2004 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 207, poz. 2016) i przyjęcie, że organ administracji nie miał prawa sanowania istniejącego stanu prawnego i określenia opłaty za zajęcie pasa drogowego za cały okres w tym sprzed złożenia wniosku, co doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonych decyzji i tym samym niedopełnienie funkcji kontrolnych, o których mowa w art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji naruszającej prawo materialne, tj. art. 40 ust. 12 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy o drogach publicznych, przez błędną jego wykładnie i przyjęcie, że organ nie miał prawa sanowania istniejącego stanu prawnego i określenia opłaty za cały okres, w tym sprzed złożenia wniosku, co doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonych decyzji; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez jego niezastosowanie w warunkach naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonych decyzji, opartych na wewnętrznie niespójnym założeniu, że decyzja w części zgodnej z prawem jest niezgodna z prawem, a w razie nieuwzględnienia tego ostatniego zarzutu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa co doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonych decyzji, pomimo spełnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności jedynie w części, co jednocześnie stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa poprzez jego niezastosowanie w warunkach zarzucanego naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę kasacyjną należało uwzględnić, choć nie wszystkie jej zarzuty można uznać za przytoczone trafnie, jednak zgodzić się należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepisy postępowania oddalając skargę na decyzje niezgodne z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego i ustalających stosowną opłatę, przy czym decyzje te wyrażały zgodę na zajęcie pasa również za okres, w którym pas drogowy zajęty był bez zezwolenia. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu: Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, wymierza się karę. Wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego w okresie, kiedy korzystano z niego bez zezwolenia zarządcy drogi, narusza ten przepis i naruszenie to należy uznać za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Art. 40 ust. 12 pkt 2 nakazuje bowiem wymierzenie kary za okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, nie dopuszcza natomiast możliwości sanowania zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia poprzez udzielenie zezwolenia na ten okres. Konsekwencją wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności jest stwierdzenie jej nieważności, jednak decyzje zezwalające skarżącej Spółce były nieważne tylko w części, w której zezwolono na korzystanie z pasa drogowego w okresie, za który powinna być wymierzona kara. W pozostałej części, a więc nieobejmującej tego okresu były decyzjami nienaruszającymi tego przepisu. Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dostrzegły kwestię wady decyzji zezwalających tylko co do ich części, jednak tak organy jak i Sąd uznały konieczność stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na zajęcia pasa w całości. Takie rozstrzygnięcia tak organu prowadzącego postępowanie nadzorcze, jak i Sądu naruszają prawo. Art. 156 § 1 pkt 2 kpa pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, a wobec tego aby można było stwierdzić nieważność, decyzja musi być dotknięta taką wadą. Jeżeli decyzja nie narusza prawa rażąco, bądź nie narusza prawa w ogóle, stwierdzenie jej nieważności jest niezgodne z tym przepisem. Decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego na okres niedotyczący zajęcia pasa bez zezwolenia nie naruszały art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a wobec tego nie było podstaw do stwierdzenia ich nieważności w tej części, z powodu rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji w części, w której nie naruszały one art.40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, naruszało ten przepis i oddalenie skargi w tej sytuacji naruszało art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na mocy art. 185 § 1 i 204 pkt 1 tej ustawy.