II OSK 131/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk /spr./, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Henryk Ożóg, Protokolant Marcin Sikorski, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 628/04 w sprawie ze skargi G. B. i K. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2004 Nr XXXVII/338/04 w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa" dla Woli Justowskiej w Krakowie 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz G. B. i K. B. kwotę 400 ( czterysta)złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 628/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - po rozpoznaniu skargi G. B. i K. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2004 r. Nr XXXVII/338/04, w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa" dla Woli Gustowskiej w Krakowie - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej § 13 i załącznikiem 13 oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył, że podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały był przepis art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U z 1999 r. Nr 15 poz. 139, ze zm./, który wymaga aby uchwała o odrzuceniu zarzutów zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne. Zaskarżona uchwała, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie spełnia tych wymogów. Po pierwsze w treści uchwały nie określono parametrów działek skarżących i sąsiednich oraz spadku terenu, a poza tym wadliwie określono powierzchnię działek. Po drugie nie ustosunkowano się do zarzutów skarżących (różnicy poziomów, zróżnicowania wysokości budynków i zasłanianie światła słonecznego) zaś do niektórych z tych kwestii nawiązano dopiero w odpowiedzi na skargę. Po trzecie jeśli nawet skarżące nie zrozumiały metody obliczania wskaźników zabudowy to rzeczą organów gminy było wyjaśnienie tej kwestii. Po czwarte uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest ogólnikowe, gdyż nie wystarczy powołanie przepisu prawa lecz konieczne jest powiązanie sytuacji prawnej z elementami faktycznymi, które zostały podniesione w zarzutach. W tej sytuacji zdaniem Sądu Wojewódzkiego doszło do naruszenia przepisu art. 24 ust. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i na tej podstawie należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 25 października 2005 r. została wniesiona przez Miasto Kraków. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego : 1/ art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U z 1999 r. Nr 15 poz. 139, ze zm./, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z powołanym przepisem, 2/ art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm./ przez błędne jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały pomimo upływu roku od dnia jej podjęcia. Według twierdzeń skargi kasacyjnej zaskarżona uchwała ustosunkowała się do wszystkich zarzutów przy czym nieścisłość powierzchni działek nie miała wpływu na sposób rozstrzygnięcia zarzutów. W oparciu o te zarzuty w skardze kasacyjnej zgłoszony został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych postaw zaskarżenia, przy czym chybiony jest zarzut naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U z 1999 r. Nr 15 poz. 139, ze zm./, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały. Jeśli nawet podzielić wywody skargi kasacyjnej, które dotyczą metody obliczania wskaźników zabudowy (czego nie zrozumiały skarżące) oraz oceny powiązania sytuacji prawnej z elementami faktycznymi, to wnoszący skargę kasacyjną skutecznie nie podważa dalszych ustaleń przytoczonych w zaskarżonym wyroku, które w pełni uzasadniają wnioski wyprowadzone przez Sąd Wojewódzki. Chodzi w szczególności o te ustalenia Sądu Wojewódzkiego, które w sposób jednoznaczny wykazały, że w uchwale wadliwie określono powierzchnię działek (skarżących i sąsiednich) oraz że nie uwzględniono spadku terenu, (różnicy poziomów), a w konsekwencji zróżnicowania wysokości budynków i zasłaniania światła słonecznego. Tego rodzaju braki w zaskarżonej uchwale w pełni uzasadniają ocenę Sądu Wojewódzkiego, że doszło do naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Trafnie również podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że do niektórych z tych kwestii nawiązano dopiero w odpowiedzi na skargę. Poczynienie takich ustaleń wprost prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały (a nie jej uchylenia, gdyż takiej formy rozstrzygnięcia nie przewidują przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Wprawdzie rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że wniesienie zarzutów nie obliguje do ich uwzględnienia, jednakże pomija, że uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutów ma zapewnić poznanie argumentacji leżącej u podstaw odrzucenia zarzutów a także umożliwić ocenę jej legalności (zgodności z prawem) dokonywanej przez Sąd. Jeżeli zatem, jak to miało miejsce w sprawie, uchwała o odrzuceniu zarzutów nie ustosunkowała się do wszystkich zgłoszonych zarzutów trafna jest ocena Sądu Wojewódzkiego, że zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów z art. art. 24 ust. 3 powoływanej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Należy ponadto mieć na uwadze, że tzw. władztwo planistyczne gminy aczkolwiek jest atrybutem władzy to jednak nie oznacza dowolności i podlega kontroli sądu. W pewnym uproszczeniu można by porównać omawiane władztwo planistyczne do uznania administracyjnego, które jak wiadomo nie oznacza i nie może oznaczać dowolności. Inaczej rzecz ujmując, rozpoznając zarzuty właścicieli nieruchomości do projektu planu miejscowego rada gminy obowiązana jest wskazać czy i dlaczego dokonany został wybór określonego wariantu planu, czy i dlaczego na sąsiednich działkach będzie obowiązywać inna intensywność zabudowy, jakie argumenty przemawiają za takim wyborem a także czy jest to wybór optymalny, uwzględniający interesy wszystkich osób trzecich. Dopiero tak przedstawiona argumentacja pozwala na ocenę czy nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. W konsekwencji dowolne są zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że doszło do naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że nie można utożsamiać uchwały rady gminy podejmowanej na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z uchwałą podejmowaną na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Unormowanie bowiem z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi lex specjalis wobec art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przy czym wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu w całości lub części nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa (por. tezę i uzasadnienie Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1999 r. OPS 8/99). Oznacza to, że rozpatrywanie przez radę gminy zarzutów jest jedynie częścią procedury planistycznej (rozstrzygnięciem wpadkowym), a efektem zakończenia procedury planistycznej jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Dopiero zatem uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro tak, to przepis art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczący rozstrzygnięć nadzorczych i zakazu stwierdzania nieważności uchwał po upływie roku, nie ma zastosowania do uchwał podejmowanych na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji chybiony jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia podstawie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym W tym stanie rzeczy skoro podniesione w kasacji zarzuty okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 poz. 1270 ze zm./, orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego (pkt. 2 sentencji wyroku) uzasadnia przepis art. 203 pkt. 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.