II SA/Bk 438/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2005 r. sprawy ze skargi E. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 2005r. Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się, niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących E. i W. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Miasta Z. decyzją z dnia [...] marca 2005r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 105 § 1 kpa odmówił E. i W. P. ustalenia warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w Z. W punkcie II decyzji umorzył postępowanie w stosunku do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w B. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż dla spornego zamierzenia inwestycyjnego nie ma możliwości ustalenia parametrów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy (tzw. "dobrego sąsiedztwa") – albowiem działki sąsiednie nie są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a istniejąca zabudowa na działkach użytkowanych rolniczo znajduje się w odległości około 180 metrów od działki wnioskodawców. Uznano, że nowa zabudowa mieszkaniowa w strefie użytków rolnych byłaby sprzeczna z zasadą zachowania ładu przestrzennego. Nie został więc spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyłożono także, iż w sprawie omyłkowo uczyniono stroną postępowania Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych – stąd po zauważeniu tej omyłki w tej części, tj. w stosunku do tego podmiotu, orzeczono o umorzeniu postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji E. i W. P., nie zgadzając się z odmową ustalenia warunków zabudowy podnosili fakt narażenia ich na koszty, bowiem w postępowaniu zażądano od nich zawarcia umów o wykonanie elementów uzbrojenia terenu, co uczynili, a mimo to wydano decyzję odmowną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania w stosunku do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymując ją w mocy w pozostałej części, tj. co do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wskazano, iż Generalna Dyrekcja Dróg nie była podmiotem postępowania, stąd rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w stosunku do niej było nieuprawnione. Co do odmowy ustalenia warunków zabudowy, to podzielono ocenę organu I instancji (po dokonaniu nowego wyznaczenia obszaru analizowanego) uznając, że wyznaczony w I instancji obszar nie był w pełni zgodny z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. Organ odwoławczy ocenił, że żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Znajdujące się na obszarze analizowanym budynki mieszkalne stanowią, jak podano z powołaniem się na ocenę organu I instancji, zabudowę zagrodową. Kolegium uznało, że niezależnie od ich charakteru wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym nie jest spełniony, albowiem istniejące budynki stanowią przestrzennie obudowę pasa drogowego, a takiego charakteru nie spełnia planowana inwestycja, w odległości około 200 m. od istniejącej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż pasa drogowego (ulicy). Będzie ona burzyć istniejący ład przestrzenny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję E. i W. P. wnosili o jej uchylenie z przyczyn wcześniej podnoszonych w odwołaniu. Wskazywali, że o ustalenie warunków zabudowy ubiegają się od 1992r. Poprzednio odmawiano im pozytywnej decyzji z uwagi na planowany przebieg obwodnicy drogi krajowej, zaś obecnie bez przyczyny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to dopuszczalność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej także z innych, niż wskazane w skardze przyczyn. Taka sytuacja zachodziła w sprawie niniejszej. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja Burmistrza Miasta Z. zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Poza sporem pozostaje obowiązek rozważenia organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy wszystkich wymogów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), mającego w sprawie zastosowanie. Przepis ten w pkt 1 stawia wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa", czyli warunek, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2004r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza – wokół działki, której wniosek dotyczy – obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicję obszaru analizowanego podaje § 2 pkt 4 wymienionego rozporządzenia. Zasady wyznaczania obszaru analizowanego nie są dowolne, a określa je § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m. Front działki został zdefiniowany w § 2 pkt 5 rozporządzenia jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W sprawie niniejszej granice obszaru analizowanego zostały określone sprzecznie z wymogami powyżej przytoczonych przepisów § 2 pkt 4 i 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zarówno obszar analizowany przez organ I instancji jak i "poprawiony" graficzny obraz obszaru analizowanego w postępowaniu odwoławczym nie odpowiadają wskazanym przepisom. W szczególności błędnie określono front działki, co miało bezpośredni wpływ na granice obszaru analizowanego. Przyjęto długość frontu (66 m) jako część długości działki nr [...] przylegającej do drogi, dokonując fikcyjnego podziału nieruchomości objętej wnioskiem małż. P. i ograniczając tę długość faktycznie do linii rozgraniczającej teren inwestycji. Działka o długości linii frontu 66 m nie istnieje, bowiem geodezyjnego podziału nieruchomości nr [...] na datę orzekania, a także aktualnie w/g oświadczenia skarżących na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. - nie dokonano. Front działki budowlanej aktualnie, to przylegająca do drogi publicznej długość działki nr [...], bo ta działka jest objęta wnioskiem, skoro nie dokonano wcześniej wydzielenia mniejszej działki budowlanej. Ta długość jest o wiele większa, niż przyjęte przez organ odwoławczy 66 m. Tym samym granice obszaru analizowanego zostały błędnie określone, co rzutowało na poprawność samej analizy i miało wpływ na wynika sprawy. Po wtóre, zdaniem sądu, nie można uznać, by dokonana w sprawie analiza terenu przez osobę do tego upoważnioną (mgr inż. arch. J. S.) mogła być bezkrytycznie przyjęta i podzielona, jak to uczyniły organy obu instancji. Przede wszystkim załącznik graficzny do tej analizy jest nieprawidłowo wykonany – co wyżej wykazano. Budzi wątpliwość odrzucenie a’priori analizy zabudowy działek nr [...] i [...] jako położonych zbyt daleko, bo w odległości około 180 m od działki inwestora, mimo położenia w granicach obszaru analizowanego. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie zwyciężył pogląd, że "działka sąsiednia" w rozumieniu art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza wyłącznie działki bezpośrednio przylegającej do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Wymóg sąsiedztwa należy utożsamiać z sąsiedztwem urbanistycznym, a to sąsiedztwo nie wymaga istnienia wspólnej granicy (vide: S. Skorczyńska "Lokalizacja inwestycji i celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji". Samorząd Terytorialny nr 7 – 8/ 2004, s. 94). Należy podzielić pogląd, że jeśli działka na której planowana jest inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, niemniej jednak znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od działki zabudowanej, to nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydaje się także, iż tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach rozproszonej zabudowy letniskowej i każda sprawa wymaga indywidualnej analizy, czego w sprawie niniejszej brak. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela też stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 25 stycznia 2005 r. w sprawie II SA/Bk 677/04 nie publ., że pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Skoro dla potrzeb ustalenia wymagań dla nowej zabudowy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. wprowadzają kategorię "obszaru analizowanego", przyjąć należy, iż wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które z pośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 w/w ustawy. W konsekwencji stwierdzić należy, iż wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym, dostępne z tej samej drogi publicznej uznać należy w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Te działki należy poddać analizie. Odnosząc się do znajdującej się w aktach sprawy analizy trzeba także wskazać, że nie zbadano w sposób należyty rodzaju zabudowy na działkach nr [...] i [...] klasyfikując budynki mieszkalne w kategoriach zabudowy zagrodowej wyłącznie na tej podstawie, że grunt na którym są usytuowane, stanowią użytki rolne. Sama klasyfikacja geodezyjna gruntu nie przesądza o charakterze zabudowy. Dołączone do materiału dowodowego zdjęcia budynków mieszkalnych rodzą wątpliwości co do ich charakteru ustalonego dotychczas w postępowaniu administracyjnym jako zabudowa zagrodowa. Sposób zabudowy działki analizowanej powinien być wyczerpująco ustalony, opisany i poddany ocenie. W sprawie niniejszej okoliczności niezbędne do pełnego i należytego wyjaśnienie sprawy nie zostały należycie wyjaśnione. Rozpoznając ponownie sprawę należy przede wszystkim prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany, a następnie dokonać zbadania przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy uwzględnieniu powyżej zaprezentowanej oceny prawnej. Odmawiając ustalenia warunków zabudowy organ musi w sposób przekonywujący wykazać, iż nie zostały w danym wypadku spełnione wymogi wynikające z redakcji art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg "dobrego sąsiedztwa" nie może być interpretowany formalnie i wąsko, a z uwzględnieniem realiów zabudowy "sąsiedniej" w szerokim rozumieniu. Z przyczyn wskazanych powyżej zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153., poz. 1270). W przedmiocie wykonania uchylonego aktu administracyjnego orzeczono jak w pkt II wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów tych wlicza się, zgodnie z ostatnio wskazanym przepisem, koszty sądowe i koszty związane ze stawiennictwem w sądzie. Natomiast Sąd nie mógł uwzględnić żądania skarżących zasądzenia kwoty 457 zł. poniesionej w postępowaniu administracyjnym w wyniku wykonania nałożonych obowiązków procesowych przez organ administracyjny. Kwota ta nie stanowi kosztów postępowania sądowego.