II GSK 258/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grabowski Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Tadeusz Cysek Protokolant Anna Fyda po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 października 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 381/05 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 października 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 381/05 oddalił skargę J. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2005 r. w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, iż decyzją z dnia 28 grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. przyznał J. S. płatność na rok 2004 w łącznej wysokości 33.175,32 zł, w tym z tytułu: Jednolitej Płatności Obszarowej w wysokości 33.175,32 zł i Uzupełniającej Płatności Obszarowej - inne rośliny - w wysokości 0 zł. Rozpoznając sprawę na skutek odwołania J. S. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu decyzją z dnia 15 kwietnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Oddalając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu nie dały podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Materialnoprawną podstawą wydanych decyzji w tej sprawie były przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), Decyzji Rady Europy z dnia 29 kwietnia 2004 r. Nr C (2004) 1439, Decyzji Komisji Europejskiej z dnia 1 lipca 2004 nr C (2004) 2314, Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1407/2004 z dnia 2 sierpnia 2004 r., Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r., Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r.. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego (ust. 2). Płatności obejmują: 1) jednolitą płatność obszarową; 2) płatności uzupełniające do powierzchni uprawy (ust. 3). Ustawa ta nie precyzuje pojęcia "posiadania", dlatego w tym zakresie Sąd odniósł się, jak to również uczyniły organy orzekające w tej sprawie, do przepisów tytułu IV -"Posiadanie" - Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W rozpatrywanej sprawie ustalono (bezspornie), że ujęta przez J. S. we wniosku o przyznanie płatności, działka rolna H o pow. 75,15 ha, stanowiąca część działki ewidencyjnej nr 2 w obrębie P., Gmina Ś., była faktycznie uprawiana w 2004 r. przez M. S. (na mocy umowy poddzierżawy z dnia 17 marca 1998 r.). Nie zaprzeczył temu skarżący w piśmie z dnia 1 stycznia 2005 r., w którym wniósł o korektę wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych poprzez rezygnację z ubiegania się o dopłaty do działek nr [...]. Sąd podkreślił, że ten, kto powołuje się na swoje posiadanie w świetle art. 339 k.c. (jak również art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych), ma obowiązek udokumentowania faktu władania rzeczą, nie musi natomiast udowodnić, że czyni to jako osoba uprawniona. Skoro więc M. S. (który również złożył wniosek o przyznanie dopłat do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L.) faktycznie prowadził działalność rolniczą w 2004 r. na spornej działce, a zatem faktycznie ją władał, to organ administracji nie mógł uwzględnić, przy przyznawaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych J. S., tej działki. Wypowiedzenie umowy poddzierżawy nie miało wpływu na rozstrzygniecie sprawy, bowiem organy administracji nie są uprawnione do podejmowania w tym zakresie działań. Istotnym był wyłącznie fakt władania sporną działką, która do dnia podejmowania decyzji przez organ I instancji, nie została skarżącemu przekazana. Ustalenia te stanowiły podstawę do zastosowania sankcji, na podstawie art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. U. UE L 328, 17/12/2003, P 0021-0024), zgodnie, z którym, jeśli w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdza się, że ustalona różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią określoną, w znaczeniu w art. 2 lit r) Rozporządzenia Komisji Nr 2419/2001, jest większa, niż 3% ale nie większa niż 30% powierzchni określonej, kwota, jaka ma zostać przyznana na podstawie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej jest zmniejszona za dany rok o dwukrotność kwoty ustalonych funduszy dla tej różnicy. W rozpatrywanej sprawie różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią określoną wyniosła 75,15 ha, co stanowiło 24,4% powierzchni określonej. Zatem prawidłowo organ I instancji wyliczył kwotę płatności z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej. Odnosząc się do płatności z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej, Sąd stwierdził, iż organy prawidłowo zastosowały sankcje przewidziane w art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE L 327, 12/12/2001 P.0011-0032, i odmówiono przyznania płatności Uzupełniających. W ocenie Sądu, na zastosowanie powyższych sankcji nie miała wpływu korekta wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych dokonana przez J. S., gdyż stosownie do treści art. 8 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. w przypadku, gdy właściwe władze poinformowały już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o pomoc lub w przypadku, gdy powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz, gdy kontrola na miejscu ujawniła nieprawidłowości, uzupełnienia i zmiany, zgodnie z ust. 1 i 2, nie są dozwolone w odniesieniu do działek, których dotyczą nieprawidłowości. Konkludując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została podjęta po wnikliwym zbadaniu sprawy i rozpatrzeniu wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto wskazał, iż kwestia bezprawnego działania M. S., nie mogła być przedmiotem rozstrzygania przez Sąd, gdyż nie leży to w kompetencji sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej J. S. domagał się uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje wraz z kosztami procesu poniesionymi przez stronę. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2004 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych osobom fizycznym, prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadających osobowości prawnej będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, - obrazę art. 336 i art. 338 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że dzierżyciel faktycznie władający, za kogo innego nieruchomością jest uprawniony do pobierania dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych, tak jak posiadacz nieruchomości. - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przyznał, że stan faktyczny został ustalony przez Sąd wnikliwie i szczegółowo. Nie budził on zastrzeżenia strony skarżącej. Jednakże wnioski zawarte w wyroku należy uznać za błędne, naruszające dyspozycję przepisów art. 336 i art. 338 Kodeksu cywilnego oraz art. 2 ust 1 ustawy o dopłatach bezpośrednich. Posiadaczem samoistnym jest J. S. na mocy umowy dzierżawy z Agencją Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa. O fakcie tym wiedział M. S. Nie wydając ziemi w 2002 r. J. S., faktycznie władał nią w imieniu skarżącego. M. S. w żadnym wypadku nie spełniał ustawowych warunków posiadacza w rozumieniu art. 336 k.c., był on jedynie dzierżycielem gruntu w rozumieniu art. 338 k.c.. Ustawa o dopłatach bezpośrednich w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2004 r. nie wymienia dzierżycieli, jako osób fizycznych uprawnionych do dopłat bezpośrednich. Dlatego dopłata nie należała się M. S. (dzierżycielowi), który – jak wynika z materiału dowodowego - wprowadził w błąd organy administracji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu postulował jej oddalenie, prezentując te same argumenty, jakie przedstawił w decyzji, będącej przedmiotem skargi do Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym regulowanym przepisami rozdziału 1 Działu IV p.p.s.a. obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z treści art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza iż to podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia determinują zakres jego kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny, poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenie innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego I instancji. Działając, zatem w granicach zakreślonych postawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż rozpoznawany środek odwoławczy nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zważyć, bowiem należy, iż jakkolwiek kasator wskazał obydwie ustawowe podstawy kasacyjne, to zarzut naruszenia przepisów postępowania został zredagowany w sposób odbiegający od wymogów zakreślonych w art. 176 p.p.s.a. Przywołując, art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez "uchybienie" temu przepisowi, przy czym omawiany zarzut nie został w ogóle uzasadniony. Powołany w skardze kasacyjne przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części. Kolejne jednostki redakcyjne tego przepisu, oznaczone literami a, b, c, wskazują sytuację, w, której Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub postanowienie w całości lub części. Analizowany przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, powołując go należy, bowiem wskazać, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c, jakim przepisom prawa materialnego bądź przepisom postępowania uchybił Sąd I instancji i uprawdopodobnić wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy sądowoadmnistracyjnej. Ponieważ w tej sprawie strona skarżąca tego nie uczyniła to tak daleko ogólnikowo postawiony zarzut nie mógł być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargą kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia prawa polega na mylnym zrozumieniu treści normy prawnej zawartej w określonym przepisie, a niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ponieważ przytoczony przepis określa dwie formy naruszenia prawa materialnego to wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać, stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, na czym polegało owo naruszenie, a zatem czy na błędnej wykładni czy też na niewłaściwym zastosowaniu, czy też zarówno na błędnej wykładni jak i niewłaściwym zastosowaniu. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej postawiono dwa zarzutu naruszenia prawa materialnego. Pierwszy dotyczył błędnej wykładni art. 2 ust.1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych /w skardze kasacyjnej podano rok 2004 r., ale Naczelny Sąd Administracyjny uzna to za oczywistą pomyłkę/. Natomiast drugi zarzut został zredagowany jako "obraza art. 336 i art. 338 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że dzierżyciel faktycznie władający, za kogo innego nieruchomością jest uprawniony do pobierania dopłat do gruntów rolnych, tak jak posiadacz nieruchomości". Odnosząc się wpierw do tego drugiego zarzutu wytknąć należy, iż nie pozostaje on w związku z rozpoznawaną sprawą. Przedmiotem skargi wniesionej do Sądu I instancji nie była wszak decyzja o przyznaniu dopłat bezpośrednich M. S. który według autora skargi kasacyjnej jest dzierżycielem, lecz decyzja przyznająca skarżącemu dopłaty bezpośrednie w obniżonej wysokości. Obniżenie opłat nastąpiło z tego powodu, iż skarżący wykazał we wniosku dane niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, o czymś świadczy późniejsza, ale spóźniona prawnie korekta wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów za 2004 r. W świetle niezakwestionowanych skargą kasacyjną ustaleń nie może budzić wątpliwości to, że skarżący nie był producentem rolnym, któremu przysługiwałaby płatność do spornej działki i to jest istota problemu rozstrzygniętego zaskarżonym wyrokiem. Natomiast to czy M. S. był uprawniony do otrzymania płatności do tegoż gruntu zostało rozstrzygnięte inną decyzja administracyjną, którą nie była przedmiotem skargi w tej sprawie. Dlatego ten zarzut skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony. Przed omówieniem zarzutu dotyczącego błędnej wykładni art. 2 ust.1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych /Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40/ należy wyjaśnić, iż wobec zasady pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego w stosunku do prawa krajowego pierwszą w kolejności podstawą wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji były przepisy rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla stosowania wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia ( EWG) nr 2019/93, (WE ) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673 / 2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001/ Dz. U.UE.L.03.270.1/. Wskazane rozporządzenie zawiera w art. 2a) definicje "rolnika" stanowiąc, iż rolnik oznacza osobę fizyczna lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Z kolei stosownie do art. 2c) rozporządzenia działalność rolnicza oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnie z ochroną środowiska, zgodnie z art. 5. Powracając do zarzutu skargi kasacyjnej przypomnieć należy treść przepisu, którego błędną wykładnie zarzucono Sądowi I instancji. Otóż w myśl art. 2 ust.1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, - osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej będącej posiadaczem Gospodarstwa rolnego zwanej dalej "producentem rolnym" przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Stosownie, zatem do przytoczonych przepisów Unii Europejskiej oraz przepisami prawa krajowego płatności bezpośrednie przysługują producentowi rolnemu, który jest w posiadaniu gruntów rolnych i utrzymuje je w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Natomiast wymóg posiadania tytułu prawnego, z którego wynikałoby posiadanie, o którym mowa w przytoczonych przepisach, nie został w nich sformułowany. Dlatego też nie można skutecznie twierdzić, iż Sąd I instancji błędnie wyłożył treść art.2 ust.1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, poprzez uznanie, iż dzierżyciel gruntu jest producentem rolnym uprawnionym do uzyskania płatności. Ponadto, jak już wcześniej sygnalizowano Sąd I instancji nie oceniał legalności przyznania dzierżycielowi płatności bezpośrednich, lecz kontrolował, czy zgodnie z prawem zastosowano sankcje obniżającą te płatności w stosunku do skarżącego. Z wyłożonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i oddalił ją w oparciu o art. 184 p.p.s.a.