II OSK 163/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz, Sędziowie NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska (spr. ), Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1528/03 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2004 r. uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wydaną w powołaniu na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zmianami) i nakazującą S. S. inwestorowi samowolnie realizowanego obiektu budowlanego na działce Nr ewid. 281/3 przy ul. [...] w O. gm. B. przedłożenie w określonym terminie powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej, inwentaryzacji urbanistyczno-budowlanej, opinii o stanie technicznym i projektu dokończenia robót oraz wniosku o wydanie pozwolenia na wznowienie robót. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organy obu instancji niewłaściwie interpretują przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przyjmując, iż decyzja, o której mowa w tym przepisie, może mieć charakter postanowienia dowodowego (o jakim mowa w art. 81c Prawa budowlanego) "nie zauważając, iż przepis art. 51 nie przewiduje możliwości wydania kolejnej decyzji w oparciu o przedłożone przez zobowiązanego dokumenty, określającej obowiązek wykonania czynności faktycznych naprawiających zaistniałe odstępstwa w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 4). Błędne zastosowanie przez organy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może w istocie doprowadzić do sytuacji, w której po przedłożeniu dokumentacji, o której mowa w zaskarżonej decyzji (...) niezależnie od treści i wniosków jakie z niej wynikają organ zmuszony będzie wydać pozytywną decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w oparciu o art. 51 ust. 1 cyt. ustawy nawet w przypadku stwierdzenia sprzeczności wykonanych robót z przepisami prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji przed wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające – dowodowe i stosownie do wyników tego postępowania wydać decyzję merytoryczną "dotyczącą możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, a w przypadku braku takiej możliwości – orzec rozbiórkę w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego". Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł S. S., reprezentowany przez radcę prawnego T. S. W skardze tej jako podstawy kasacji wskazano naruszenie prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 2, prawa procesowego – art. 156 § 1 pkt 2 kpa i wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi podano, że stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jakoby art. 51 Prawa budowlanego został niewłaściwie zastosowany przez organy administracji, gdyż podstawą do nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentacji winien być art. 81c Prawa budowlanego – jest błędne "gdyż 1/ pozostaje w oczywistej sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego; 2/ dowodzi, że skład orzekający nie zna procedury obowiązującej w tego typu sprawach". Zdaniem autora skargi Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie oddalał skargi na decyzje organów nadzoru budowlanego wydawane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją obowiązującą od dnia 11 lipca 2003 r.), zobowiązujące inwestorów do opracowania dokumentacji i wyroków takich było tak wiele, że "zbędne jest nawet przytaczanie sygnatury akt". W ocenie autora skargi "wprowadzenie w nowelizacji przez ustawodawcę w ust. 1 art. 51 pktu 3, który mówi wprost o opracowaniu projektu zamiennego" oznacza, że "ustawodawca dopuszcza w prawie budowlanym, wbrew rozważaniom Sądu, wydawanie decyzji o charakterze dowodowym". W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej – jej autor po opisaniu hipotetycznych sytuacji, jakie, jego zdaniem, mogłyby zaistnieć w przypadku wydania postanowienia na podstawie art. 81c i po postawieniu kilku retorycznych pytań z tym związanych zarzuca Sądowi "błędy świadczące o nieznajomości przez skład orzekający Prawa budowlanego w obowiązującym brzmieniu. Na stronie trzeciej uzasadnienia w wierszach 1-3 od góry mowa jest bowiem o art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego jako podstawie do udzielania pozwolenia na wznowienie robót i art. 55 ust. 1 pkt 4 jako jednej z podstaw do udzielania pozwolenia na użytkowanie, tymczasem przepisy te zmieniono nowelizacjami ustawy obowiązującymi odpowiednie od lipca 2003 r. i maja 2004 r. – art. 5 ust. 1a odpowiada obecnie art. 51 ust. 4, art. 55 ust. 1 pkt 4 został wykreślony". Najważniejsze zaś w ocenie autora skargi, jest to, że "obecnie po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 organ nie ma możliwości wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, może jedynie wydać decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 1 pkt 1) albo decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych lub rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 pkt 2). Oznacza to, że w związku ze zmianą przepisów organ ma możliwość wydania kolejnej decyzji po decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2. Możliwość wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych istnieje tylko po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3. Rozważenia WSA, przyjmując nawet za słuszne, nie dotyczą obowiązującego stanu prawnego i jako takie nie mogą być podstawą do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy nadzoru budowlanego tym bardziej, że uchylona przez Sąd decyzja została przez zobowiązanego już wykonana. W końcowej części skargi jej autor zarzuca, że Sąd nie rozpoznał skargi z "należytą starannością. Uzasadnienie wyroku jest niestaranne zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym. Sąd nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i nie dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego celem ustalenia stanu rzeczywistego, Zaskarżony wyrok narusza zasady praworządności przez co znacząco wpływa na pogorszenie kształtowania sytuacji prawnej skarżącego i nie może się ostać". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim treść i forma skargi kasacyjnej wskazuje na konieczność zwrócenia uwagi, że skarga kasacyjna jest prawnym środkiem zaskarżenia wyroku I instancji i musi ograniczać się wyłącznie do zagadnień jurydycznych, które muszą być przedstawiane w tej skardze w sposób profesjonalny przez podmioty uprawnione do jej sporządzenia. Ze względu na szczególne wymagania, stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sadu Administracyjnego jej podstawami -sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wprowadzając tym przepisem przymus radcowsko-adwokacki ustawodawca zakładał, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej, aczkolwiek sporządzona przez radcę prawnego, a więc osobę legitymującą się odpowiednimi kwalifikacjami, w niewielkim tylko stopniu nosi cechy wymagane dla pisma procesowego. Znaczna część zarzutów i ocen zawartych w tej skardze nie jest przytoczeniem podstaw kasacyjnych i ich uzasadnieniem, a zważywszy treść tych zarzutów uznać należy, że ich zamieszczenie w skardze było niedopuszczalne. Dotyczy to obraźliwych uwag i ocen pod adresem składu orzekającego. Takie redagowanie skargi kasacyjnej dalekie jest od profesjonalizmu wymaganego od radcy prawnego, a przede wszystkim wykracza poza granice przysługującej radcom prawnym wolności słowa i pisma, oznaczone w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zmianami). Zgodnie z art. 176 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej, właściwym tylko dla niej, jest prawidłowe wskazanie podstaw kasacji i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 174 pow. ustawy wskazanie przepisów prawa materialnego powinno jednocześnie zawierać określenie, czy polega ono na niewłaściwym zastosowaniu wskazanego przepisu prawa materialnego, czy też na błędnej jego wykładni. Nie wystarczy więc przytoczenie przepisu ustawy stanowiącego podstawę kasacji, lecz konieczne jest także sprecyzowanie, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym ono polegało. W sprawie niniejszej autor skargi kasacyjnej nie określił, czy zarzuca naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu, czy też – na błędnej wykładni. Z uzasadnienia można jedynie domniemywać, że chodzi o błędną wykładnię tego przepisu, przy czym uzasadnieniem dla tak stawianego zarzutu jest rzekome utrwalone orzecznictwo sądu administracyjnego i to tak liczne, że nie wymagające podawania sygnatur akt, a także – zmiana przepisów prawa budowlanego wprowadzona nowelizacją obowiązującą od dnia 11 lipca 2003 r. Przede wszystkim więc należy wskazać, że sąd administracyjny w wyrokach wydanych przed powoływaną nowelizacją Prawa budowlanego wielokrotnie wskazywał i wyjaśniał, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do lipca 2003 r.) nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać konkretne czynności faktyczne, mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2000 r. II SA/Lu 930/99, z dnia 18 czerwca 2001 r. II SA 1234/98, z dnia 16 stycznia 2001 r. II SA/Kr 1556/00, z dnia 21 maja 2002 r. IV SA 1926/oo, wyrok WSA z dnia 24 czerwca 2004 r. IV SA 74/03). W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) tj. w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przyjmowanowięc jednolicie, że decyzja wydawana na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 może zawierać jedynie nakazy wykonania określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przepis ten nie mógł stanowić podstawy ani do zobowiązywania inwestora do dostarczenia opinii urbanistycznej ani do przedkładania organowi określonej dokumentacji. Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu muszą wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, a nie działania, w wyniku których organ określi dopiero czynności faktyczne, o jakich mowa w tym przepisie. Również w obecnym stanie prawnym nie powinno budzić wątpliwości, że w decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 (który obowiązuje w niezmienionym brzmieniu w stosunku do brzmienia sprzed nowelizacji) – nie można nałożyć obowiązku przedkładania inwentaryzacji, ocen technicznych czy ekspertyz. Obowiązek przedłożenia tych dokumentów może być bowiem nałożony w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. Trudno zaś byłoby uznać za zasadne zobowiązywanie inwestora do przedłożenia projektu dokończenia robót w sytuacji, kiedy – jak to ma miejsce w sprawie niniejszej – odstępstwo od zatwierdzonego projektu polega jedynie na wykonaniu otworu okiennego w ścianie usytuowanej w ostrej granicy z działką sąsiednią, powiększeniu gabarytów poddasza i poszerzeniu klatki schodowej (vide – protokół oględzin z dnia 17 czerwca 2002 r. ). Zamieszczając w skardze obszerne wywody dotyczące treści znowelizowanych przepisów prawa budowlanego, a także zarzucając nie uwzględnienie tych zmian w uzasadnieniu wyroku autor skargi przeoczył, że decyzja będąca przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wydana w dniu [...] tj. przed nowelizacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oceniając legalność tej decyzji obowiązany był zatem dokonać tej oceny według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Jest przy tym oczywiste, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji stosować będzie przepisy obowiązujące w dacie ponownego orzekania. Wbrew zarzutom skargi – Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zalecił zastosowania w sprawie art. 81c Prawa budowlanego (choć z treści tego przepisu nie wynika zakaz jego stosowania w sprawach dotyczących samowoli budowlanych) lecz jednoznacznie wskazał na obowiązek organu administracji poprzedzenia wydania decyzji merytorycznej – przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego-dowodowego mającego na celu ustalenie, czy istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, czy też – w przypadku stwierdzenia braku takiej możliwości – właściwą decyzją byłaby decyzja przewidziana w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazująca rozbiórkę. Podniesiony w podstawach kasacji zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest niezrozumiały. Przepis ten nie był stosowany przez organy administracji orzekające w sprawie, ani nie był powoływany czy interpretowany w zaskarżonym wyroku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego, działając na podstawie art. 184 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.