II OSK 296/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 63/05 w sprawie ze skargi K. i J. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. P. z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 63/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. i J. R. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..], zn. [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. P. po stwierdzeniu, iż na działce nr [..] w R., wybudowano domek kempingowy oraz zbiornik nieczystości płynnych, bez wymaganego pozwolenia, wydał decyzję z dnia [..], zn. [..] nakazującą K. i J. R. rozbiórkę tych obiektów, z uwagi na niewykonanie obowiązków nałożonych na ww. postanowieniem z dnia [..] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. P. odwołanie złożyli K. i J. R., podnosząc, że o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę tych obiektów nie wiedzieli. Do odwołania załączyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, prosząc o przedłużenie terminu wykonania obowiązków. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [..] zn. [..] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w 1999 r. K. i J. R. wybudowali bez wymaganego pozwolenia, domek letniskowy nietrwale związany z gruntem oraz zbiornik nieczystości płynnych. Wobec tego postanowieniem z dnia [..] organ I instancji zobowiązał K. i J. R. do przedłożenia w terminie do 31 lipca 2004 r. odpowiednich dokumentów i zaświadczeń w celu legalizacji samowoli budowlanej. Ponieważ inwestorzy z nałożonego obowiązku nie wywiązali się w wyznaczonym terminie, decyzją z dnia [..]. organ I instancji nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wskazał, że brak znajomości przepisów Prawa budowlanego nie zwalnia skarżących od odpowiedzialności ponoszonej na skutek naruszenia tych przepisów. Skoro skarżący nie przedłożyli dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, to wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę było właściwe. Organ wskazał również, że wystąpienie do Burmistrza K. P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki, po wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wybudowanych na tej działce obiektów, nie stanowi zagadnienia wstępnego, mogącego stanowić podstawę do zawieszenia postępowania, lub przedłużenia terminu wykonania nałożonych obowiązków. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie: – prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 48 ust. 1 w sytuacji, kiedy niemożliwym było dochowanie terminu wyznaczonego stronie przez organ na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, ze względu na błędne określenie obowiązku i bezczynność organu właściwego do wydania zaświadczenia, – art. 11 k.p.a. w związku z art. 29 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę bez dokładnego wyjaśnienia, czy wzniesiony obiekt wymaga pozwolenia na budowę oraz bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, podczas gdy w świetle art. 29 budowa niektórych obiektów nie wymaga pozwolenia na budowę, – art. 8 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę obowiązku niemożliwego do spełnienia, a następnie wydanie decyzji o nakazie rozbiórki w oparciu o okoliczność, że strona obowiązku nie spełniła. W odpowiedzi na skargę [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę stwierdził, że postanowieniem z dnia [..] organ I instancji nakazał K. i J. R. wykonanie szeregu czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w tym między innymi zobowiązał do dostarczenia "zaświadczenia organu właściwego o zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego". Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości zastąpienia zaświadczenia innymi dokumentami. W tej sytuacji organ, pomimo iż znany był mu fakt niemożności przedłożenia przez stronę stosownego zaświadczenia, nie mógł pominąć tego etapu postępowania. Skoro inwestor nie mógł przedstawić wymaganego zaświadczenia, to nie była możliwa legalizacja, a tym samym nakaz rozbiórki obiektów jest zgodny z prawem. Sąd podkreślił, że zarzut skargi, iż organy naruszyły art. 29 Prawa budowlanego przez nieustalenie czy budowa wniesionych przez skarżących obiektów wymagała pozwolenia na budowę, nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym. Obiekty wzniesione przez skarżących – domek kempingowy o powierzchni 31,5 m2 i dwukomorowy zbiornik nieczystości płynnych wykonany z kręgów betonowych – nie należą do obiektów określonych w art. 29 i 30 Prawa budowlanego, stąd istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na ich wzniesienie. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 48 Prawa budowlanego oraz naruszenie prawa procesowego – przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym wnieśli o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania oraz przyznanie pełnomocnikowi nieopłaconych w całości kosztów reprezentacji skarżących. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż analiza treści art. 48 ustawy – Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny wskazuje, że ustawodawca przewidział dwa alternatywne rozwiązania prowadzące do legalizacji obiektu wybudowanego bez wymaganego zezwolenia na budowę, których spełnienie prowadzi do wyłączenia zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W ust. 3 art. 48 ustawodawca przewidział bowiem obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Konstrukcja przyjęta przez racjonalnego ustawodawcę, prowadzi więc do uniknięcia sytuacji, w której w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, niemożliwa okazałaby się legalizacja wzniesionego obiektu budowlanego. W sytuacji braku takiego planu ustawodawca przewidział bowiem alternatywne rozwiązanie polegające na obowiązku przedstawienia ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie winien był, na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. stwierdzić nieważność decyzji wydanej przez [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., ze względu na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie skarżący celem legalizacji samowoli winni byli zostać zobowiązani nie do przedłożenia zaświadczenia, ale decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedłożenie zaświadczenia, do którego wezwano skarżących było – wobec braku planu – niewykonalne. Skarżący pismem z dnia [..]. zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy K. P. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i tym samym spełnili obowiązki wynikające z art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Ostateczny brak możliwości przedstawienia przez skarżących decyzji był spowodowany bezczynnością organu administracji, za którą skarżący nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powinien stwierdzić naruszenie art. 7, 8, 9, 77, 80 oraz 140 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. P., jak również [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydawali w sprawie postanowienia i decyzje rażąco naruszające nałożone na nich przez k.p.a. obowiązki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoim postanowieniu błędnie wskazał skarżącym ciążące na nich obowiązki wzywając skarżących do dostarczenia zaświadczenia organu właściwego o zgodności wzniesionych obiektów z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wiedząc, że spełnienie obowiązku nałożonego na skarżących jest niemożliwe, ze względu na brak planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie wezwał natomiast skarżących do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, którą skarżący przedłożyć teoretycznie mogli. Stanowiło to naruszenie art. 7 oraz 8 w związku z art. 9 k.p.a. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w konsekwencji naruszył te same przepisy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, wskazując na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie, podobnie jak i Sąd I instancji kontrolujący ich decyzje, nie zwróciły uwagi na to, że po wszczęciu postępowania administracyjnego a przed wydaniem decyzji organu I instancji zmieniło się brzmienie art. 48 Prawa budowlanego, co miało istotne znaczenie w tej sprawie. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. P. z dnia [..], decyzja tego organu z dnia [..] oraz decyzja [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..]. zostały wydane w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. Natomiast od dnia 31 maja 2004 r. powyższy przepis obowiązywał w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 18 lit. a/, b/ i c/ ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), którym dodano postanowienia, że w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, można przedstawić ostateczną w dniu wszczęcia postępowania, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wcześniej obowiązujące przepisy takiej możliwości nie przewidywały, również w postanowieniu z dnia [..] nie przewidziano takiej możliwości. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się nowe przepisy. Tak więc w niniejszej sprawie należało zgodnie z powyższym, stosować art. 48 Prawa budowlanego w zmienionym brzmieniu, dającym inwestorowi możliwość przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt w niniejszej sprawie inwestorzy wystąpili pismem z dnia [..] do Burmistrza Miasta i Gminy K. P. o wydanie takiej decyzji o czym również informowali organy nadzoru budowlanego, bez skutku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku właściwie trudno wywnioskować, czy Sąd miał świadomość zmiany brzmienia art. 48 Prawa budowlanego w trakcie postępowania administracyjnego, czy też nie, bowiem na str. 5 i 7 uzasadnienia odwołuje się do nowego, zmienionego brzmienia tego przepisu, a na str. 6 stwierdza się, że "przepisy ustawy – Prawo budowlane nie przewidują możliwości zastąpienia zaświadczenia innymi dokumentami – ustawa nie przewiduje w tym zakresie alternatywnych rozwiązań". Sąd kontrolując decyzję o nakazie rozbiórki, powinien również poddać takiej kontroli postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem nie służy na nie zażalenie. Ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego powinny stosować wskazane w niniejszym wyroku przepisy, począwszy od wydania nowego postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanawianego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.