II GSK 205/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie NSA Jan Grabowski Jan Kacprzak Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 24 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2493/05 w sprawie ze skargi S. K. BIURO P. "A. O." na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Minister Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmawiającą S. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Biuro P. "A. O.", wypłaty dofinansowania za styczeń 2005 r. oraz umarzającą postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników za styczeń 2005 r. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję organu II instancji w części dotyczącej odmowy wypłaty dofinansowania za styczeń 2005 r. i oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od tego organu na rzecz skarżącego 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przypomniał, że stosownie do art. 26 c) ust. 1 i 1a) ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), zwanej dalej ustawą, pracodawcy w celu realizacji ich uprawnień przewidzianych w art. 26 a) i 26 b) tej ustawy obowiązani są do składania Funduszowi (w formie dokumentu elektronicznego przez teletransmisję danych) miesięcznych informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniu niepełnosprawności pracowników – w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego informacja dotyczy, oraz wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące − w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącach, których wniosek dotyczy. W rozpoznawanej sprawie skarżący przekazał informację za styczeń 2005 r. z jednodniowym opóźnieniem, tj. w dniu 22 lutego (20 lutego była niedziela) z powodu udokumentowanej awarii sprzętu komputerowego, a więc okoliczności przez niego niezależnej i niezawinionej, której bezpodstawnie organy obu instancji nie wzięły pod uwagę. Sąd podkreślił, że nie można racjonalnemu prawodawcy przypisywać woli pozbawienia pracodawców dofinansowania z przyczyn, na które nie mieli wpływu i nie mogli przewidzieć nawet przy dołożeniu należytej staranności. Trzeba również dostrzegać cel wprowadzenia tych regulacji w postaci zachęcenia pracodawców do zatrudniania osób niepełnosprawnych oraz ich interpretowanie w świetle art. 69 Konstytucji nakładającego na władzę publiczną obowiązek udzielania, zgodnie z ustawą, pomocy niepełnosprawnym. Stanowią one pewnego rodzaju dyrektywę uwzględnianą przy wykładni przepisów mających w tej sprawie zastosowanie. W ocenie Sądu, charakter materialnoprawny ma jedynie termin do złożenia wniosku o dofinansowanie, bo ta czynność pracodawcy uruchamia dalsze działanie PFRON polegające na weryfikacji danych wynikających z prowadzonej przez niego ewidencji − stosownie do art. 26 b) − w zestawieniu z miesięcznymi informacjami pracodawcy i złożonym wnioskiem precyzującym kwotę żądanego roszczenia. Przed złożeniem wniosku PFRON takich działań nie podejmuje, zwłaszcza gdy − jak w rozpoznawanej sprawie − informacja za luty 2005 r. i wniosek o dofinansowanie za styczeń i luty były przekazane w wyznaczonym terminie. Wbrew poglądowi organów obu instancji nie wystąpiła przeszkoda w kształtowaniu stosunku materialnoprawnego roszczenia pracodawcy o dofinansowanie za styczeń 2005 r. ani przesłanka bezpowrotnego wygaśnięcia jego roszczenia. W zaskarżonej decyzji odmawiającej dofinansowania doszło więc do naruszenia prawa materialnego − art. 26 c) ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 a) ustawy. Nie przypisując materialnoprawnego charakteru terminowi do złożenia informacji, o których mowa w art. 26 c) ust. 1 pkt 1 ustawy, Sąd uznał, że ich złożenie za styczeń 2005 r. przed terminem przewidzianym dla wniosku o dofinansowanie za styczeń i luty 2005 r. jest skuteczne z punktu widzenia możliwości ubiegania się o dofinansowanie. Przywrócenie terminu odnosi się jedynie do sytuacji, w której powstał skutek procesowy w postaci bezskutecznej czynności dokonanej z uchybieniem terminu. Tak więc z innych powodów niż wskazana w decyzji niedopuszczalność przywracania terminów prawa materialnego, postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia informacji za styczeń 2005 r. należało uznać za bezprzedmiotowe i podlegające umorzeniu. W rezultacie Sąd w pozostałym zakresie skargę oddalił. Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie art. 26 a) − 26 c) ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy oraz wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a. Zdaniem Ministra dofinansowanie, o którym mowa w art. 26 a) ustawy, przysługuje tylko do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych ujętych w prowadzonej przez Fundusz ewidencji. Ewidencja ta ma sformalizowany charakter, ponieważ zgłoszenie rejestracyjne jest dokonywane wg wzoru informacji określonego przez ustawodawcę, a termin do zgłoszenia zatrudnionych pracowników (do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego informacja dotyczy) nie może być przez żaden inny organ zmieniony. Uchybienie terminu powoduje wygaśnięcie mocy prawnej czynności z uwagi na jego materialnoprawny charakter wynikający z usytuowania w systemie prawa. Chodzi bowiem o termin, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie się praw i obowiązków strony administracyjnego stosunku materialnoprawnego. Nie ma więc do niego zastosowania art. 58 k.p.a. dotyczący wyłącznie przywrócenia terminu procesowego. Również przewidziana w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 232, poz. 2330 ze zm.) możliwość przywrócenia terminu do dokonania określonych czynności procesowych, nie przewiduje przywrócenia terminu do złożenia informacji czy wniosku, o których mowa w art. 26 c) ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Minister nie podzielił też trafności wywodów Sądu dotyczących skutków niezawinionych przez pracodawcę przeszkód natury technicznej, uniemożliwiających przesyłanie informacji w formie elektronicznej przez teletransmisję danych, ponieważ nie jest to działanie organu skierowane przeciwko pracodawcy. Również inaczej niż Sąd ocenił znaczenie przypisane wykorzystaniu art. 69 Konstytucji podkreślając, że "dofinansowanie nie jest jednak pomocą polegającą na przysposobieniu do pracy, ale rekompensatą dla pracodawców podwyższonych kosztów zatrudniania osoby niepełnosprawnej na zasadach określonych w ustawie". Sformułowana w art. 7 Konstytucji zasada praworządności odnosi się do wszystkich podmiotów przy wypełnianiu ich obowiązków wobec obywateli i w tej sprawie nie mogą one wykraczać poza ustalone przepisy obowiązującego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po wydaniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005 r., Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt P 25/06 orzekł, że art. 26 c) ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 1a) i ust. 6 zastosowanej w tej sprawie ustawy "w zakresie, w jakim ogranicza możność złożenia miesięcznych informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników oraz możliwość złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące tylko do formy transmisji danych w formie dokumentu elektronicznego, bez zapewnienia innego sposobu dokonania tych czynności, w sytuacji gdy skorzystanie z tej drogi transmisji danych stało się obiektywnie niemożliwe lub istotnie utrudnione, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W jego uzasadnieniu przede wszystkim wykazał, że te przepisy są sprzeczne z art. 2 Konstytucji z powodu naruszenia zasady proporcjonalności i sprawiedliwości przez to, że zawarta w nich regulacja nie jest właściwa dla osiągnięcia zamierzonych celów, nie jest niezbędna dla ochrony i realizacji interesu publicznego, z którym jest związana, a jej efekty nie pozostają w odpowiedniej proporcji do zakresu ciężarów nakładanych na obywatela lub inny podmiot prawny. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł także sprzeczność tych przepisów z art. 69 Konstytucji stanowiącym, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Nie ma bowiem podstaw do jego wąskiego rozumienia, jako określenia tylko bezpośrednich relacji pomiędzy państwem a osobami niepełnosprawnymi, ponieważ chroni on niepełnosprawnych również przed naruszeniem ich praw w sposób pośredni, nawet ukryty. Przepisy te wdrożyły dyrektywę 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającą ogólne warunki ramowego równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. Urz. WEL 303 z 02.12.2000) i mają na celu realne zagwarantowanie równości szans także osób niepełnosprawnych na rynku pracy. Z mocy art. 69 Konstytucji pracodawcy wykonują ciążące na państwie zadania publiczne, zatrudniając osoby niepełnosprawne i świadcząc na ich rzecz także inne pozapłacowe świadczenia rehabilitacyjne. Powierzenie wykonania tych zadań podmiotom niepublicznym odpowiada wyrażonym w preambule Konstytucji zasadom pomocniczości i solidarności, ale jednocześnie rodzi pewne obowiązki państwa w stosunku do wyręczających je podmiotów w wykonywaniu zadań publicznych. Z kolei określona w ustawie pomoc świadczona przez państwo pracodawcom zatrudniającym niepełnosprawnych oznacza wyrównanie szans rynkowych tych pracodawców w konkurencji z zatrudniającymi osoby w pełni zdolne do pracy i przez to bardziej wydajne. W ramach tych rozważań Trybunał Konstytucyjny za trafną uznał argumentację przytoczoną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1663/05, odnoszącą się do określonej w ustawie wyłącznej formy elektronicznego przekazywania danych. Jej wybór miał na celu usprawnienie działania systemu dofinansowania, a nie − uczynienia z niej narzędzia skierowanego przeciwko osobom, które dochowując należytej staranności i przestrzegając wszystkich procedur podjęły próbę przekazania wniosku o dofinansowanie, ale nie mogły tego uczynić z przyczyn technicznych, od nich niezależnych. Nie można racjonalnemu ustawodawcy przypisywać woli pozbawienia pracodawców dofinansowania z przyczyn, na które nie mają wpływu. Trzeba więc te przepisy interpretować z uwzględnieniem celu, w jakim została wprowadzona instytucja dofinansowania pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przy rozstrzyganiu sprawy Sąd kierował się wykazaną niezgodnością art. 26 c) ust. 1 i 1a) ustawy, przyjętego za podstawę decyzji organów obu instancji odmawiających pracodawcy wypłaty dofinansowania za styczeń 2005 r., z unormowaniem zawartym w art. 69 Konstytucji. Dokonując wykładni tych przepisów na tle relacji zachodzących między nimi w systemie źródeł prawa, Sąd trafnie przyjął, że nie można obciążać pracodawcy skutkami niezawinionej awarii sprzętu komputerowego będącej wyłączną przyczyną opóźnienia w przekazywaniu wymaganych informacji o zatrudnionych osobach niepełnosprawnych, w niedostosowanej do realnych warunków funkcjonowania przedsiębiorstw, jedynej formie dokumentu elektronicznego przez teletransmisję danych. Do takiej argumentacji uzasadniającej powyższą ocenę, choć zawartej w innym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nawiązał Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności wymienionych przepisów z art. 69 Konstytucji i nie można jej pominąć przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. Prezentowane w niej przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej inne rozumienie sposobu przeniesienia na pracodawców określonych w tym przepisie obowiązków państwa nie jest zasadne, podobnie jak dostrzeganie w art. 7 Konstytucji wiążącego charakteru wykładni językowej przy ustalaniu treści normy prawnej. Sąd I instancji nie uznał materialnoprawnego charakteru terminu do złożenia miesięcznej informacji pracodawcy o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników, a więc odmiennie niż przyjęto w motywach tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie jest to jednak uchybienie wpływające na wynik sprawy, w sytuacji gdy z określonego wymienionymi przepisami trybu przekazywania informacji i wniosków o dofinansowanie nie można wyodrębnić samych terminów i ich stosować z powyższymi konsekwencjami, skoro całe unormowanie obejmujące oba elementy było wadliwe. Nie ma więc potrzeby ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących skutków wpływu materialnoprawnego terminu na związane z nim uprawnienia strony postępowania administracyjnego. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 lutego 2007 r. był przez Naczelny Sąd Administracyjny brany pod uwagę przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych w innych sprawach dotyczących odmowy dofinansowania z powodu nieterminowego złożenia informacji o zatrudnionych pracownikach niepełnosprawnych lub złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania. Przykładowo w dniu 19 kwietnia 2007 r. zostały wydane 3 wyroki, którymi w sprawach II GSK 77/07 i II GSK 78/07 zostały uchylone wyroki WSA w Warszawie i decyzje organów obu instancji odmawiające wypłaty dofinansowania, natomiast w sprawie II GSK 79/07 oddalono skargę kasacyjną od wyroku uchylającego obie decyzje z powodu zastosowania w nich błędnej wykładni art. 26 c) ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Podobnie należało także postąpić w rozpoznawanej sprawie. W następstwie oddalenia skargi kasacyjnej organ I instancji rozpozna ponownie sprawę wypłaty S. K. dofinansowania za styczeń 2005 r. z uwzględnieniem stanu prawnego, jaki powstał po wejściu w życie ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 115, poz. 791). W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.