II GSK 78/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska, Sędziowie NSA Andrzej Kuba (spr.), Cezary Pryca, Protokolant Piotr Mikucki, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. Firmy Produkcyjno-Handlowej "N" w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2793/05 w sprawie ze skargi J. G. - Firmy Produkcyjno-Handlowej "N." w K. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia 31 sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania I uchyla zaskarżony wyrok II uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 6 lipca 2005 r. nr [...] III Zasądza na rzecz J. G. od Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 220 zł ( dwieście dwadzieścia złotych ) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2793/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. Firma Produkcyjno-Handlowa "N." na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia 31 sierpnia 2005 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 6 lipca 2005 r., zwanego dalej "PFRON", w przedmiocie odmowy wypłaty skarżącemu dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące marzec i kwiecień 2005 r. oraz umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za ten okres. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 3 czerwca 2005 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Zarządu PFRON o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych przez niego osób niepełnosprawnych, obejmującego okres marca i kwietnia 2005 r. Wyjaśnił, że uchybienie terminu spowodowane było awarią sprzętu komputerowego, która pociągnęła za sobą utratę danych i uniemożliwiła przekazanie dokumentu w ustawowym terminie. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że skarżący nie złożył za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań (SOD) wniosku o wypłatę dofinansowania w terminie przewidzianym ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o rehabilitacji", t.j. do dnia 20 maja 2005 r. Wniosek ten został złożony dopiero w dniu 30 maja 2005 r. Zdaniem PFRON, terminy wskazane w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji mają charakter materialnoprawny i w związku z tym nie podlegają przywróceniu, a ich uchybienie powoduje skutek w postaci wygaśnięcia prawa pracodawcy do otrzymania dofinansowania za dany okres rozliczeniowy, w tym przypadku marzec i kwiecień 2005 r. Niedotrzymanie przez stronę terminu bądź formy przesłania danych oznacza, że nie dopełniono wymogów formalnoprawnych, co w konsekwencji wywołuje skutek polegający na nienabyciu prawa lub obowiązku. Utrzymując w mocy powyższą decyzję Minister Polityki Społecznej podzielił pogląd PFRON odnośnie materialnoprawnego charakteru terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych. Ponadto powołał się na stanowisko Sekretarza Stanu Pełnomocnika Rządu do spraw Osób Niepełnosprawnych z dnia 16 lipca 2004 r., z którego wynikało, że dla oceny skutków uchybienia terminów, o których mowa w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji należy odnieść się do art. 26a ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym pracodawcy zatrudniającemu osoby niepełnosprawne, które nie osiągnęły wieku emerytalnego i zostały ujęte w ewidencji prowadzonej przez PFRON, o której mowa w art. 26b ust. 1, przysługuje ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie (...). Odwołanie się do art. 26b ust. 1 oznacza odwołanie do wynikających z tego przepisu zasad prowadzenia ewidencji, według których ewidencje zatrudnionych osób niepełnosprawnych prowadzi PFRON wykorzystując numer PESEL i NIP oraz przekazywane drogą elektroniczną do PFRON informacje, z zastrzeżeniem art. 26c ust. 1 i 2. Ostatni z powołanych przepisów określa zakres danych ujmowanych w ewidencji, zawierając wymóg, by pracodawca składał informacje o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych - w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego informacja dotyczy oraz by składał wnioski o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące - w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącach, których wniosek dotyczy. Złożenie informacji w wymaganym terminie skutkuje nabyciem przez pracodawcę prawa do dofinansowania w zakresie wynikającym ze złożonej informacji, jednakże uprawnienie do uzyskania dofinansowania uwarunkowane jest dodatkowo złożeniem w ustawowym terminie wniosku o wypłatę tego dofinansowania. Niezłożenie w ustawowym terminie wniosku skutkuje wygaśnięciem prawa do dofinansowania. Możliwość otrzymania tego dofinansowania uzależniona jest od łącznego spełnienia warunku złożenia zarówno informacji, jak i wniosku w ustawowo wymaganych dla nich terminach. Zatem oba terminy przewidziane w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji mają charakter materialny, stąd nie może znaleźć do nich zastosowania instytucja przywrócenia terminu uregulowana w art. 58 § 1 k.p.a. W związku z powyższym organ uznał, że skarżący nie dotrzymał materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania za dwa miesiące, a przez to nie dopełnił wymogów formalnoprawnych, w konsekwencji nie nabył prawa do otrzymania dofinansowania, a PFRON decyzją z dnia 6 lipca 2005 r. słusznie odmówił wypłaty dofinansowania za ten okres sprawozdawczy. W skardze na powyższą decyzję Ministra Polityki Społecznej skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucił jej naruszenie art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji oraz art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 107 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 66 ustawy o rehabilitacji, poprzez uniemożliwienie skarżącemu otrzymania przysługującego mu z mocy ustawy dofinansowania do wynagrodzenia zatrudnionych osób niepełnosprawnych za miesiące marzec i kwiecień 2005 r. W ocenie skarżącego termin 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy wniosek, nie jest terminem materialnoprawnym, jest on bowiem oznaczony kolejnym dniem miesiąca, i nie jest też terminem zawitym. Ponadto podkreślił, iż ustawa o rehabilitacji w art. 66 wyraźnie stwierdza, że w sprawach nieunormowanych przepisami tej ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. W związku tym, że ustawa o rehabilitacji nie normuje sprawy terminów, należy do tych kwestii stosować rozwiązania k.p.a., którego rozdział 10 nie przewiduje podziału na terminy materialne i niematerialne, a używa jedynie pojęcia terminy. Stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zdaniem skarżącego, fakt niezawinionego uchybienia został ponad wszelką wątpliwość udowodniony, a ponadto niezwłocznie naprawił on swój "błąd" i w dniu usunięcia awarii, tj. 30 maja 2005 r. złożył wszelkie wymagane do uzyskania pomocy dokumenty. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przysługujące pracodawcom, na podstawie art. 26a ustawy o rehabilitacji, uprawnienie do uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie jest uprawnieniem bezwarunkowym. Konieczne jest bowiem przekazanie informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych, a przede wszystkim złożenie wniosku, w którym określana jest kwota należnego dofinansowania. Ustawodawca uzależnił więc prawo do dofinansowania wynagrodzeń osób niepełnosprawnych od warunku, że pracodawca uprawniony do otrzymania dofinansowania złoży wniosek w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącach, których wniosek dotyczy (art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji). W ocenie Sądu, termin ten ma charakter materialny i jako taki nie podlega przywróceniu w trybie art. 58 i 59 k.p.a. Nie jest uzasadnione twierdzenie skarżącego, że sposób określenia tego terminu jako oznaczonego kolejnym dniem miesiąca dowodzi, że nie ma on charakteru materialnoprawnego. O tym, jaki charakter prawny ma dany termin decyduje bowiem charakter normy prawnej, jako normy prawa materialnego albo procesowego, w której termin ten został ustanowiony. Zdaniem Sądu, nie znajduje także żadnego uzasadnienia argumentacja strony, która możliwość zastosowania art. 58 k.p.a. upatruje w tym, że w art. 66 ustawy o rehabilitacji znajduje się odesłanie, aby w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosować przepisy m.in. k.p.a., którego rozdział 10 nie przewiduje podziału na terminy materialne i niematerialne, a używa jedynie pojęcia terminy. Przywrócenie terminu jest bowiem instytucją procesową znajdującą zastosowanie tylko do terminów procesowych i nie można jej stosować do terminów materialnoprawnych. Odnosząc się natomiast do argumentów skarżącego dotyczących braku jego zawinienia i niezależnej od niego przyczyny w postaci awarii sprzętu komputerowego, powodującej niemożność dotrzymania terminu Sąd wskazał, że korzystał on już od pewnego czasu z możliwości dofinansowania przez PFRON, w związku z tym znał zasady korzystania z elektronicznego systemu przekazu danych. Jak wynika z zaświadczenia firmy usuwającej tę awarię uszkodzenie dysku twardego wynikało z wieku i wady sprzętu. Skarżący powinien więc liczyć się z możliwością wystąpienia problemów technicznych w jego funkcjonowaniu. Tłumacząc się utratą zapisanych na dysku danych skarżący nie podjął wcześniej żadnych działań, choćby w postaci zapisania danych niezbędnych do sporządzania dokumentów koniecznych do otrzymania dofinansowania na innych zapasowych nośnikach danych. Z jego wyjaśnień wynika również, że zdążył przekazać informację (INF-D) o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności niepełnosprawnych pracowników, odnoszącą się do kwietnia 2005 r. Mógł więc podjąć próbę uzyskania danych niezbędnych do sporządzenia wniosku o dofinansowanie poprzez zwrócenie się do PFRON, tym bardziej, że jak wynika ze wzoru tego wniosku, obok danych firmy należało zamieścić w nim tylko należne kwoty dofinansowania za dwa miesiące. Awaria sprzętu nastąpiła w dniu 13 maja 2005 r., a więc na siedem dni przed upływem terminu. Z wyjaśnień skarżącego nie wynika, aby w tym czasie zwracał się do PFRON zgłaszając zaistniały problem i próbując uzyskać pomoc w jego rozwiązaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, skoro sam skarżący nie podjął przed wystąpieniem awarii oraz po jej wystąpieniu wszelkich możliwych w jego sytuacji działań, to nie ma również dostatecznych podstaw, aby uchylić zaskarżoną decyzję wskazując na naruszenie przez Ministra Polityki Społecznej zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) czy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). J. G., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Firma Produkcyjno-Handlowa "N." z siedzibą w K., działając na zasadzie przepisów art. 173, 176 i 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., zaskarżył w całości powyższy wyrok, wniósł o jego zmianę i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jako podstawę skargi kasacyjnej skarżący wskazał naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 26c i art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz art. 58 § 1 k.p.a. "poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, zaniechanie stosowania - w sprawie niniejszej - przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub Kodeksu cywilnego, wskazanych w powołanej wyżej ustawie oraz przepisów szczególnych restrykcyjnych, które stanowią, że informacje i wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania pracodawca przekazuje w formie dokumentu elektronicznego przez teletransmisję danych oraz pobiera drogą elektroniczną potwierdzenie wysłanej informacji lub wniosku, natomiast odmienne stosowanie obowiązującego prawa prowadzi w konsekwencji do dowolnej i arbitralnej oceny zaistniałego stanu faktycznego i decyzji podjętej przez Ministra Polityki Społecznej, z powołaniem się na stanowisko Sekretarza Stanu Pełnomocnika Rządu do spraw Osób Niepełnosprawnych z dnia 16 lipca 2004 r. (jako źródła prawa), bez możliwości jej zaskarżenia, a w konsekwencji pozbawienia skarżącego prawa do Sądu, a pominięcie siły wyższej usprawiedliwiającej uchybienie terminu złożenia wspomnianych dokumentów". W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że ustawodawca w art. 66 ustawy o rehabilitacji stanowi, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeksu cywilnego i Kodeksu pracy mają regulować ewentualne spory wynikające z tej ustawy. Całkowicie błędne jest powoływanie się przez organ II instancji na stanowisko Sekretarza Stanu Pełnomocnika Rządu do spraw Osób Niepełnosprawnych z dnia 16 lipca 2004 r. jako źródło prawa wiążące do rozstrzygania tego typu spraw. Przyjmując, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w świetle postanowień zawartych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. uchybiony termin należy przywrócić, jeżeli zostaną spełnione łącznie cztery przesłanki: a) strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu; b) wniosek ten zostanie wniesiony w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu; c) jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin; d) strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Przyjmując natomiast, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, a w szczególności postanowienia zawarte w art. 121 pkt 4 k.c., należy stwierdzić, że zaistniały stan faktyczny stanowił siłę wyższą i uniemożliwił pracodawcy złożenie w terminie wniosku o dofinansowanie w formie dokumentu elektronicznego przez teletransmisję danych oraz pobranie drogą elektroniczną potwierdzenia wysłanej informacji lub wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.), zwana dalej ustawą o rehabilitacji zawodowej, przez niewłaściwe ich zastosowanie okazał się zasadny, a to z przyczyn następujących. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt P 25/06 orzeczono, że art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 1a i ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej w zakresie, w jakim ogranicza możliwość złożenia miesięcznych informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników oraz możliwość złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące tylko do formy transmisji danych w formie dokumentu elektronicznego, bez zapewnienia innego sposobu dokonania tych czynności w sytuacji, gdy skorzystanie z tej drogi transmisji danych stało się obiektywnie niemożliwe lub istotnie utrudnione, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z powyższego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w stanie faktycznym jaki zaistniał w niniejszej sprawie - opóźnienie pracodawcy w przekazaniu informacji, o których mowa w art. 26c ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej w formie transmisji danych w formie dokumentu elektronicznego z powodu awarii systemu elektronicznego - stosowanie przepisu art. 26c ust. 1 pkt 2 ust. 1a omawianej ustawy stanowiło naruszenie prawa materialnego, gdyż przepisy będące podstawą prawną zaskarżonej decyzji zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny i nie korzystają z domniemania zgodności ich z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy te w zakresie jakim to uczynił Trybunał Konstytucyjny zostały wyeliminowane z ustawy i nie mają mocy obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny obszernie uzasadnił dlaczego te przepisy są niezgodne z powołanymi wzorcami konstytucyjnymi, a mianowicie art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP. Wskazana regulacja prawna zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie jest niezbędna dla ochrony i realizacji interesu publicznego, z którym pozostaje w związku. Niezbędne do realizacji wspomnianego celu publicznego są raczej instrumenty pozwalające na należyte wywiązanie się przedsiębiorcy z nałożonych obowiązków w różnych sytuacjach, a więc również i w takich, w których z powodów losowych nie może dojść w określonym terminie do przekazania informacji w drodze elektronicznej transmisji danych. Potrzebne są instrumenty przewidujące wówczas inne sposoby przekazania wymaganych danych Funduszowi. Trybunał podkreślił również, że naruszona została zasada proporcjonalności poprzez zachwianie proporcji pomiędzy efektami kwestionowanej regulacji a zakresem ciężarów nakładanych na obywatela, gdy ciężarem związanym z obowiązkiem informacyjnym jest ryzyko utraty prawa do należnego pracodawcy dofinansowania z powodu niezłożenia w ustawowym terminie koniecznych wniosków i informacji w ustawowo określony sposób. Konsekwencje prawne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy płynące z omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego polegają na uwzględnieniu zarzutu skargi kasacyjnej ewidentnego obecnie naruszenia prawa materialnego, a konkretnie przepisów art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, co pozwalało na zastosowanie przepisu art. 188 p.p.s.a., gdyż w sprawie tej nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro podstawę prawną zaskarżonej decyzji, zaakceptowaną w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stanowiły przepisy prawa materialnego art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 1a, ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej, które zostały skutecznie zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny w cyt. wyżej orzeczeniu, to zaskarżona decyzja musiała być uchylona z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej weźmie pod uwagę nowy stan prawny zaistniały po wydaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązku przekazywania miesięcznej informacji przez pracodawcę o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych, w sytuacjach kiedy wystąpiły trudności w teletransmisji danych drogą elektroniczną co do sposobu tego przekazu. Jeśli wystąpiła awaria systemu elektronicznego u pracodawcy i nie było możliwe drogą elektroniczną poprzez teletransmisję przekazanie danych w terminie ustawowym, to w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zastosowanie przepisu sankcyjnego pozbawiającego pracodawcę dofinansowania (art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej) nie znajdowałoby uzasadnionych podstaw. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.