III SA/Wa 2793/05

W dniu 19.04.2007r NSA Izba Gospodarcza w sprawie II GSK 78/07 uchylił wyrok i uchylił zaskarżoną decyzję I i II instancji W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. G. Firma Produkcyjno-Handlowa "N." na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące marzec i kwiecień 2004 r. oraz umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące (Wn-D) za w/w okres oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Minister Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania J. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma Produkcyjno-Handlowa "N." - Skarżącego w rozpatrywanej sprawie, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - zwanego dalej "PFRON", odmawiającą Skarżącemu wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące marzec i kwiecień 2005 r. oraz umarzającą postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za ten okres. Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 3 czerwca 2005 r. Skarżący zwrócił się do Prezesa Zarządu PFRON o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych przez niego osób niepełnosprawnych, obejmującego okres marca i kwietnia 2005 r. Wyjaśnił, że uchybienie terminu spowodowane było awarią sprzętu komputerowego, która spowodowała utratę danych i uniemożliwiła przekazanie dokumentu w ustawowym terminie. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że Skarżący nie złożył za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań (SOD) wniosku o wypłatę dofinansowania "Wn-D" za okres sprawozdawczy obejmujący marzec i kwiecień 2005 r. w terminie przewidzianym ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.r.z.s.z.o.n.", t.j. do 20 maja 2005 r. Wniosek ten został złożony w dniu 30 maja 2005 r. Zdaniem PFRON terminy wskazane w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.z.s.z.o.n. mają charakter materialnoprawny. Terminem takim jest wynikający z przepisów prawa okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie się praw lub obowiązków w ramach administracyjnego stosunku materialnoprawnego. Niedotrzymanie przez stronę terminu bądź formy przesyłu danych oznacza, iż nie dopełniono wymogów formalnoprawnych, co w konsekwencji wywołuje skutek polegający na nie nabyciu prawa lub obowiązku. Sytuacja taka miała miejsce w tej sprawie. Oprócz złożenia w ustawowym terminie informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych (INF-D), aby uzyskać uprawnienie do otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnianych osób niepełnosprawnych, należy także złożyć wniosek o wypłatę dofinansowania za dwa miesiące. W związku z tym, zgodnie z treścią art. 26c ust. 4a u.r.z.s.z.o.n., w przypadku, gdy nie został dokonany proces uzgodnienia salda przysługującego dofinansowania do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania, PFRON zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie wypłaty dofinansowania. W ocenie organu pierwszej instancji, niezłożenie wniosku o dofinansowanie w ustawowo określonym terminie uniemożliwia przedstawienie przez PFRON pracodawcy informacji o wysokości salda przysługującego dofinansowania wraz z informacją o jego uzgodnieniu - w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 232, poz. 2330 z późn. zm.) lub też przeprowadzenie procesu uzgodnienia wysokości kwoty przysługującego dofinansowania, zgodnie z treścią § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia, gdy kwota podana we wniosku przez pracodawcę nie jest równa kwocie wyliczonej przez PFRON. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący stwierdził, iż nie podważa faktu uchybienia terminu określonego w u.r.z.s.z.o.n. do złożenia wniosku o dofinansowanie, jednakże uchybienie to było całkowicie niezawinione i nawet przy zachowaniu najwyższej staranności nie można było go uniknąć. Wynikało bowiem ono z awarii systemu komputerowego, a więc przyczyny zewnętrznej, na której powstanie nie miał żadnego wpływu. Wyjaśnił, iż natychmiast przystąpiono, z pomocą profesjonalnego wykonawcy, do usuwania usterki, jednak jej rozmiar spowodował, że sprawność systemu przywrócona została dopiero w dniu 30 maja 2005 r. i w tym dniu, niezwłocznie po ustaniu przyczyny opóźnienia, wysłano wniosek. Skarżący wskazał również, iż tuż przed wystąpieniem awarii, w przepisowym terminie wysłał dokument "INF-D" zawierający wszystkie wymagane ustawą i konieczne do uzyskania dofinansowania dane. Przedstawiając powyższą argumentację wyraził przekonanie, że zasady współżycia społecznego i przede wszystkim cel jaki przyświecał ustawodawcy, t.j. pomoc i promocja zatrudnienia osób niepełnosprawnych przeważą nad przesłankami formalnymi, co pozwoli na przychylenie się do jego wniosku o wypłacenie zaległego dofinansowania. Na dowód przedstawionych w odwołaniu faktów dołączył zaświadczenie oraz fakturę firmy usuwającej usterkę. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Minister Polityki Społecznej podzielił pogląd PFRON odnośnie materialnoprawnego charakteru terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych. Ponadto powołał się na stanowisko Sekretarza Stanu Pełnomocnika Rządu do spraw Osób Niepełnosprawnych z dnia 16 lipca 2004 r., z którego wynikało, że dla oceny skutków uchybienia terminów, o których mowa w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.z.s.z.o.n. należy odnieść się do art. 26a ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym pracodawcy zatrudniającemu osoby niepełnosprawne, które nie osiągnęły wieku emerytalnego i zostały ujęte w ewidencji prowadzonej przez PFRON, o której mowa w art. 26b ust. 1, przysługuje ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie (...). Odwołanie się do art. 26b ust. 1 oznacza odwołanie do wynikających z tego przepisu zasad prowadzenia ewidencji, według których ewidencje zatrudnionych osób niepełnosprawnych prowadzi PFRON wykorzystując numer PESEL i NIP oraz przekazywane drogą elektroniczną do PFRON informacje, z zastrzeżeniem art. 26c ust. 1 i 2. Ostatni z powołanych przepisów określa zakres danych ujmowanych w ewidencji, zawierając wymóg, by pracodawca składał informacje o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych - w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego informacja dotyczy oraz by składał wnioski o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące - w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącach, których wniosek dotyczy. Złożenie informacji w wymaganym terminie skutkuje nabyciem przez pracodawcę prawa do dofinansowania w zakresie wynikającym ze złożonej informacji, jednakże uprawnienie do uzyskania dofinansowania uwarunkowane jest dodatkowo złożeniem w ustawowym terminie wniosku o wypłatę tego dofinansowania. Niezłożenie w ustawowym terminie wniosku skutkuje wygaśnięciem prawa do dofinansowania. Możliwość otrzymania tego dofinansowania uzależniona jest od łącznego spełnienia warunku złożenia zarówno informacji, jak i wniosku w ustawowo wymaganych dla nich terminach. Zatem oba terminy przewidziane w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.z.s.z.o.n. mają charakter materialny, stąd nie może znaleźć do nich zastosowania art. 58 § 1 k.p.a., czyli instytucja przywrócenia terminu. Następnie Minister Polityki Społecznej przytoczył przykłady z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które potwierdzały prezentowane w decyzji stanowisko, iż uchybienie terminu materialnego powoduje skutek w postaci wygaśnięcia praw o charakterze materialnym. W związku z powyższym uznał, że Skarżący nie dotrzymał materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania za dwa miesiące, a przez to nie dopełnił wymogów formalnoprawnych, w konsekwencji nie nabył prawa do otrzymania dofinansowania, a PFRON decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. słusznie odmówił wypłaty dofinansowania za ten okres sprawozdawczy. W skardze na powyższą decyzję Ministra Polityki Społecznej Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucił jej naruszenie: - art. 26a ust. 1 u.r.z.s.z.o.n. oraz - art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 66 u.r.z.s.z.o.n., poprzez uniemożliwienie Skarżącemu otrzymania przysługującego mu z mocy ustawy dofinansowania do wynagrodzenia zatrudnionych osób niepełnosprawnych za miesiące marzec i kwiecień 2005 r. W uzasadnieniu skargi Skarżący stwierdził, iż stanowisko organów pierwszej i drugiej instancji, pomijające w swoich rozstrzygnięciach podstawowe zasady współżycia społecznego, narusza szereg przepisów prawa materialnego i formalnego, w szczególności ratio legis art. 26a u.r.z.s.z.o.n. Zamiarem ustawodawcy było bowiem przyjście z pomocą przede wszystkim zatrudnionym osobom niepełnosprawnym oraz utrzymanie ich miejsc pracy. W ocenie Skarżącego, termin 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy wniosek, nie jest terminem materialnoprawnym. Jest on bowiem oznaczony kolejnym dniem miesiąca i nie jest też terminem zawitym. Ponadto podkreślił, iż u.r.z.s.z.o.n. w art. 66 wyraźnie stwierdza, że w sprawach nie unormowanych przepisami tej ustawy stosuje się k.p.a., Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Oczywistą rzeczą jest, że u.r.z.s.z.o.n. nie normuje sprawy terminów. W związku z powyższym winny znaleźć zastosowanie rozwiązania k.p.a., którego rozdział 10 nie przewiduje podziału na terminy materialne i niematerialne, a używa jedynie pojęcia terminy. Stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zdaniem Skarżącego, fakt niezawinionego uchybienia został ponad wszelką wątpliwość udowodniony, a ponadto niezwłocznie naprawił on swój "błąd" i w dniu usunięcia awarii, tj. 30 maja 2005 r. złożył wszelkie wymagane do uzyskania pomocy dokumenty. W odpowiedzi na skargę Minister Polityki Społecznej wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Stosownie do postanowień art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) u.p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.). Dokonując w powyższym zakresie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził, aby naruszała ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia była decyzja Ministra Polityki Społecznej utrzymująca w mocy decyzję PFRON, w której odmówiono Skarżącemu wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych przez niego osób niepełnosprawnych za okres obejmujący marzec i kwiecień 2005 r. oraz umorzono postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie dofinansowania za ten okres. Jako powód odmowy wypłaty dofinansowania wskazano uchybienie terminu do złożenia tego wniosku, określonego w art. 26c ust. 1 pkt 2 u.r.z.s.z.o.n. W ocenie organów termin ten ma charakter materialny i w związku z tym nie podlega przywróceniu, a jego uchybienie powoduje skutek w postaci wygaśnięcia prawa pracodawcy do otrzymania dofinansowania za dany okres rozliczeniowy, w tym przypadku marzec i kwiecień 2005 r. Stanowisko to należy podzielić. Stosownie do art. 26a u.r.z.s.z.o.n., pracodawcy zatrudniającemu osoby niepełnosprawne, które nie osiągnęły wieku emerytalnego i zostały ujęte w ewidencji prowadzonej przez PFRON, o której mowa w art. 26b ust. 1, przysługuje ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, wypłacane raz na dwa miesiące. Natomiast w myśl z art. 26b ust. 1, miesięczne dofinansowanie przysługuje na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, ujęte w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, którą prowadzi PFRON, wykorzystując numer PESEL i NIP oraz przekazywane drogą elektroniczną do PFRON informacje, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 oraz art. 26c ust. 1 i 2. Z kolei w art. 26c ust. 1 zobowiązano pracodawców ubiegających się o uzyskanie dofinansowania do składania PFRON miesięcznych informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych (...) - w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego informacja dotyczy (pkt 1) oraz wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące - w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącach, których wniosek dotyczy (pkt 2). Spełnienie tych warunków powoduje podjęcie przez PFRON działań zmierzających do uzgodnienia salda przysługującego pracodawcy dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, a następnie przekazanie dofinansowania na rachunek bankowy pracodawcy. W przypadku nieuzgodnienia salda w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania PFRON wydaje decyzję o odmowie wypłaty tego dofinansowania (art. 26c ust. 3, ust. 4 i ust. 4a u.r.z.s.z.o.n.). Nie negując akcentowanego przez Skarżącego celu tych przepisów, a więc wsparcia zatrudniania osób niepełnosprawnych i utrzymania takich miejsc pracy, wskazać jednak należy, iż przysługujące pracodawcom, na podstawie art. 26a u.r.z.s.z.o.n. uprawnienie do uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie jest uprawnieniem bezwarunkowym. Konieczne jest bowiem przekazanie informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych, a przede wszystkim złożenie wniosku o to dofinansowanie, z którego to wniosku wynika wola pracodawcy uzyskania dofinansowania oraz, w którym określana jest kwota należnego dofinansowania. Istotne jest również, iż we wniosku pracodawca składa oświadczenie, o nieposiadaniu zaległości w zobowiązaniach wobec PFRON, stosownie bowiem do art. 26a ust. 8 u.r.z.s.z.o.n. okoliczność ta stanowi niezbędny warunek przysługiwania prawa do dofinansowania. Ustawodawca uzależnił więc prawo do dofinansowania wynagrodzeń osób niepełnosprawnych od warunku, że uprawniony do otrzymania dofinansowania pracodawca złoży wniosek w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącach, których wniosek dotyczy (art. 26c ust. 1 pkt 2 u.r.z.s.z.o.n). W ocenie Sądu, termin ten ma charakter materialny i jako taki nie podlega przywróceniu w trybie art. 58 i 59 k.p.a. W doktrynie prawa wskazuje się, iż terminy dzielą się na terminy materialne i terminy procesowe. Terminem materialnym, jak słusznie wskazuje organ pierwszej instancji, jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie się praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Natomiast terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej. Uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu (patrz Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004 r., str. 321). Nie jest uzasadnione twierdzenie Skarżącego, iż sposób określenia tego terminu jako oznaczonego kolejnym dniem miesiąca dowodzi, iż nie ma on charakteru materialnoprawnego. Dla ustalenie charakteru prawnego terminu okoliczność ta nie ma bowiem istotnego znaczenia. O tym, jaki charakter prawny ma dany termin decyduje charakter normy prawnej, jako normy prawa materialnego albo procesowego, w której termin ten został ustanowiony. Nie znajduje także żadnego uzasadnienia argumentacja Skarżącego, który możliwość zastosowania art. 58 k.p.a. upatruje w tym, iż w art. 66 u.r.z.s.z.o.n. znajduje się odesłanie, aby w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie stosować przepisy, m.in. k.p.a., którego rozdział 10 nie przewiduje podziału na terminy materialne i niematerialne, a używa jedynie pojęcia terminy. Przywrócenie terminu jest bowiem instytucją procesową znajdującą zastosowanie tylko do terminów procesowych i nie można jej stosować do terminów materialnoprawnych. Odnosząc się natomiast do argumentów Skarżącego dotyczących braku jego zawinienia i niezależnej od niego przyczyny w postaci awarii sprzętu komputerowego, powodującej niemożność dotrzymania terminu należy wskazać, iż korzystał on już od pewnego czasu z możliwości dofinansowania przez PFRON, w związku z tym znał zasady korzystania z elektronicznego systemu przekazu danych. Jak wynika z zaświadczenia firmy usuwającej tę awarię uszkodzenie dysku twardego wynikało z wieku i wady sprzętu. Skarżący powinien więc liczyć się z możliwością wystąpienia problemów technicznych w funkcjonowaniu sprzętu komputerowego. Tłumacząc się utratą zapisanych na dysku danych, nie podjął wcześniej żadnych działań, choćby w postaci zapisania danych niezbędnych do sporządzania dokumentów koniecznych do otrzymania dofinansowania na innych zapasowych nośnikach danych. Z jego wyjaśnień wynika również, iż zdążył jeszcze przekazać informację (INF-D) o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych pracowników, odnoszącą się do kwietnia 2005 r. Mógł więc podjąć próbę uzyskania danych niezbędnych do sporządzenia wniosku o dofinansowanie poprzez zwrócenie się do PFRON, tym bardziej, że jak wynika ze wzoru tego wniosku, obok danych firmy należało zamieścić w nim tylko należne kwoty dofinansowania za dwa miesiące. Awaria sprzętu nastąpiła w dniu 13 maja 2005 r., a więc na siedem dni przed upływem terminu. Z wyjaśnień Skarżącego nie wynika, aby w tym czasie zwracał się do PFRON zgłaszając zaistniały problem i próbując uzyskać pomoc w jego rozwiązaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, skoro sam Skarżący nie podjął przed wystąpieniem awarii oraz po jej wystąpieniu wszelkich możliwych w jego sytuacji działań, to nie ma również dostatecznych podstaw, aby uchylić zaskarżoną decyzję wskazując na naruszenie przez Ministra Polityki Społecznej, czy to zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) czy to zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), a więc zasad najbardziej zbliżonych, do niesformułowanej wprost w przepisach k.p.a., a wskazywanej przez Skarżącego konieczności uwzględniania w rozstrzygnięciach organów administracyjnych zasad współżycia społecznego. Na zakończenie należy jeszcze zauważyć, iż we wstępnej części zaskarżonej decyzji, poprzedzającej jej sentencję, błędnie wskazano, iż decyzja wydana w pierwszej instancji była decyzją Prezesa Zarządu PFRON, podczas gdy w rzeczywistości była to decyzja PFRON, co odpowiada uregulowaniom zawartym w art. 26c ust. 4a u.r.z.s.z.o.n. Trzeba również wskazać, iż z przekazanych Sądowi akt administracyjnych, nie wynika, aby zarówno organ pierwszej instancji, jak i Minister Polityki Społecznej wywiązali się obowiązku, jaki na nich spoczywał na mocy art. 10 k.p.a., t.j. umożliwienia Skarżącemu przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże w ocenie Sądu uchybienia te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.