II SA/Lu 887/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Referent Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi T.K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...]czerwca 2005 r. Rada Gminy przystąpiła do sporządzania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Rada Gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). oraz na powyższą uchwałę Rady Gminy. Przed uchwaleniem w.w. uchwały Rada Gminy rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium. Wśród tych uwag była także uwaga T.K. oznaczona w wykazie uwag pod nr 3. Dotyczyła ona ponownego wniosku o lokalizację zabudowy rekreacyjno-usługowej w O. na działce nr [...], położonej na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Uwagę odrzucono w związku z pracami nad studium z uwagi na negatywną opinię co do przeznaczenia działki, wyrażoną przez Zarząd Parków Krajobrazowych (pismo z dnia [...]marca 2005 r., [...]) oraz z uwagi na negatywne uzgodnienie postanowieniem wydanym z upoważnienia Wojewody w dniu [...] marca 2005 r. ([...]). T.K., działając w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zarzucając jej naruszenie art. 12 ust. 1 oraz art. 11 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W szczególności wnioskodawca wskazał, iż opinia Parków Krajobrazowych nie była wymagana, a postanowienie Wojewody nie obejmowało działki nr [...]. W ocenie skarżącego, uchwała Rady Gminy była całkowicie uznaniową i nie opierała się na kryteriach ustawowych. Rada Gminy na sesji odbytej w dniu 31 sierpnia 2005 r. zajęła się wnioskiem T.K., po dyskusji odrzucając w głosowaniu jawnym projekt uchwały uwzględniającej wniosek T.K. (3 głosy za, 4 – przeciw, przy 5 glosach wstrzymujących się). T.K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zarzucając jej naruszenie art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) z powodu wzięcia pod uwagę uzgodnień Wojewody nie dotyczących wniosku skarżącego, art. 11 pkt 10 ustawy (niewykonanie obowiązku dyskusji publicznej nad rozwiązaniami studium), art. 11 pkt 12 ustawy (przedstawienie Radzie Gminy wszystkich uwag, zarówno podlegających jak i nie podlegających rozstrzygnięciu w formie załącznika), art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy (nie uwzględnienie w studium wszystkich potrzeb i możliwości rozwoju gminy) oraz art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), polegające na zaniechaniu konsultacji społecznych. Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, wskazując na brak zasadności podniesionych w skardze zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę, zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji i innych aktów administracyjnych obejmuje, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) orzekanie w zakresie ich zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym, w świetle art. 134 § 1 tej ustawy, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, będąc jedynie zobowiązany do rozstrzygnięcia w granicach sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny, zwłaszcza, jeżeli skarga dotyczy kwestii na gruncie stanu prawnego na tyle nowej, że nie ukształtowała się dotychczas dominująca linia orzecznicza, powinien do szeregu zagadnień odnieść się szerzej. W kontekście rozpatrywanej skargi, w ocenie sądu, wymaga to rozważenia (1) charakteru prawnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w wyniku czego można będzie w dalszej części wywodu określić (2) zakres możliwości składania skargi na studium. Z kolei to pozwoli na (3) zakwalifikowanie konkretnej skargi złożonej w określonym trybie, przedmiotem której są ustalenia sformułowane w studium. 1. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) uzyskuje rangę znacznie poważniejszą w stosunku do mającego tę samą nazwę studium, konstruowanego na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie formalnie studium nadal pozostaje aktem wewnętrznie obowiązującym, nie mającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy), niemniej wzmocnieniu ulega wpływ treści studium na treść uchwalanych w jego następstwie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ponadto na gruncie art. 9 ust. 4 ustawy , co jest argumentem decydującym dla określenia skutków prawnych uchwalenia studium, ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Tak sformułowany, wyraźny wymóg oznacza, iż zgodność planu ze studium nie może ograniczać się jedynie do spójności o charakterze ogólnym, ale także, że nie może wprowadzać rozwiązań sprzecznych z konkretnymi ustaleniami studium. Sprzeczność taka skutkuje bowiem nieważnością planu miejscowego, o czym stanowi art. 28 ust. 1 tej ustawy. Charakter prawny studium wynika także z poddania procesu sporządzania studium określonej procedurze, określonej w art. 11 oraz art. 12 ustawy, przewidując określony ciąg czynności poszczególnych organów, uzgodnień i opinii oraz rozpatrywania wniosków i uwag do projektu studium. Tak szczegółowe określenie należy rozpatrywać w kontekście intencji prawodawcy uczynienia z tego etapu planowania aktu przygotowywanego i uchwalanego w drodze jawnej oraz przy udziale opinii społecznej. Nie zmienia to wprawdzie charakteru studium jako aktu wewnętrznie obowiązującego, nie będącego aktem prawa miejscowego, niemniej podkreśla wagę przestrzegania przez organy samorządowe określonej, precyzyjnie ukształtowanej procedury.. Nie może być zatem w ocenie sądu obojętne prawnie, na ile sam proces przygotowania i uchwalania studium spełnia powyższe warunki proceduralne oraz na ile zawarta w tym studium treść spełnia kryteria merytoryczne, przewidziane dla tego aktu, mimo, że wiążą one formalnie jedynie organ opracowujący projekt planu. 2. Nie jest przesądzona na gruncie regulacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zasadność skargi do sądu administracyjnego w związku z uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Prawodawca wyraźnie wskazuje w art. 7 ustawy, iż skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje na rozstrzygnięcia samorządowych organów wykonawczych o nieuwzględnieniu wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uwag dotyczących projektu studium. Nie odnosi się więc do samego studium. Charakter studium jako aktu wewnętrznie obowiązującego utrudnia jednolitą opinię na ten temat. Doktryna jest tu także ostrożna. Z. Niewiadomski wskazuje, iż "nie można wykluczyć skargi do sądu administracyjnego na uchwalone studium w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Będą to jednak sytuacje wyjątkowe, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała taka – akt wewnętrzny – narusza jego interes prawny lub uprawnienia ("Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", Warszawa 1003, s. 29. Z kolei autorzy pracy "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz". Pod red. Z. Niewiadomskiego (Warszawa 2004, s. 88) wskazują, iż nie jest przewidziana skarga indywidualna na ustalenia projektu studium, nie przesądzając braku możliwości zaskarżenia uchwały uchwalającej studium w trybie art. 101 powołanej wyżej ustawy. Oba poglądy zatem po pierwsze wskazują na drogę art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, oraz po drugie, podkreślają trudność w uzasadnieniu podstaw takiego zaskarżenia. W ocenie sądu należy te stanowiska podzielić. Jednakże, w ocenie niniejszego składu sądu, należy także wziąć pod uwagę swoisty charakter studium z punktu widzenia skutków jego uchwalenia, co wzmacnia tezę o możliwości takiego zaskarżenia. Z jednej bowiem strony studium, jako akt sporządzany obligatoryjnie, koordynujący ustalenia planów miejscowych sporządzanych na jego podstawie, zawiera istotne dla danego terenu diagnozy i określa politykę rozwojową w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Nie zatem pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą prawną. Natomiast z drugiej strony, będąc aktem prawa wewnętrznego, pośrednio wpływa już z samej swej istoty na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych w stosunku do administracji, w tym także właścicieli nieruchomości znajdujących się na objętym studium terenie. Wskazują na to autorzy wspomnianego komentarza (s. 86, 88). Wprawdzie nie powoduje to, że każda skarga wniesiona w rybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym będzie automatycznie oznaczać, że interes prawny lub uprawnienia zostały lub mogły zostać naruszone, niemniej w pewnych przypadkach takie funkcjonalne powiązanie ustaleń studium i interesu prawnego lub uprawnień będzie możliwe. W ocenie sądu także pogląd wskazujący na brak możliwości zaskarżenia aktów kierownictwa wewnętrznego, wyrażony przez M. Rzążewską (Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa - Zielona Góra 1997, s. 26-27) nie wyklucza bezpośrednio możliwości zaskarżenia studium w tym sensie, że studium, mimo swych zasadniczych właściwości, związanych z wyznaczeniem treści uchwalanego następnie planu miejscowego, jest jednak skierowane na zewnątrz struktury organizacyjnej gminy w sensie przedmiotowym, tzn. odnosi się nie do wewnętrznej sfery danej jednostki organizacyjnej lecz do terenu gminy, na którym znajdują się m. in. różne nieruchomości będące własnością różnych podmiotów. Podstawą prawną sądowej kontroli studium, w sytuacji uznania możliwości jego zaskarżenia na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przepis art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), w którym określona jest kompetencja sądu do orzekania w sprawach aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Komentarze do tej ustawy (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 63 i n., J.P. Tarno: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2004, s. 21 i n.) wymieniają wśród takich aktów akty administracyjne generalne (np. uchwała o ustaleniu programu gospodarczego gminy), którego przykładem w ocenie sądu na gruncie systematyki art. 3 ustawy jest studium. 3. W ocenie sądu sytuacja umożliwiająca sądową kontrolę studium zachodzi w przypadku rozpatrywanej skargi. Skarżący wprawdzie nie wskazuje na czym mogłoby polegać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnień, nie odnosząc się w skardze w ogóle do tych kategorii normatywnych. Jednakże, z charakteru argumentów, dotyczących będącej jego własnością nieruchomości, położonej na terenie, którego dotyczy studium wynika, iż ów związek pomiędzy treścią wiążącego organy planistyczne studium a naruszeniem uprawnień związanych w prawem własności można znaleźć, bowiem polega on na ograniczeniu prawa dysponowania nieruchomością w związku z planami właściciela co do przyszłej zabudowy tej nieruchomości. Zachowana została dopuszczona warunkowo w doktrynie droga art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący bowiem działając w oparciu o ten przepis najpierw wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa uchwałą w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zarzucając jej naruszenie konkretnych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), a następnie, po nieuwzględnieniu jego wniosku przez Radę Gminy W. na sesji odbytej w dniu 31 sierpnia 2005 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zarzuty wskazane w skardze dotyczą głównie składników procedury i dotyczą charakteru konsultacji społecznych, uwag skierowanych do Rady Gminy oraz opinii wyrażonej przez Wojewodę. W ocenie sądu nie są one trafne i to przesądziło o treści sentencji wyroku. Uzgodnienie projektu studium z Wojewodą na gruncie art. 11 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest istotnym wymogiem procedury planistycznej, a punktem odniesienia jest określony w art. 48 ust. 1 tej ustawy program, związany z realizacją celu publicznego. Postanowienia Wojewody (z dnia[...] marca 2005 r. oraz z dnia [...] maja 2005 r.) maja zatem podstawę prawną a ich uwzględnienie jest obowiązkiem organu przygotowującego projekt studium. Różnica w treści obu postanowień jest odbiciem różnic w treści projektu w zakresie Parku Krajobrazowego, co było przedmiotem [...] sesji Rady Gminy odbytej w dniu [...] sierpnia 2005 r. (wyciąg z protokołu w aktach sprawy) Wymóg ogłoszenia i wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu oraz zorganizowanie dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami, wynikający z art. 11 pkt 10 ustawy zrealizowany został w ocenie sądu prawidłowo. Skarżący nie precyzuje, na czym polegało niezachowanie wymogów ustawy. Łączy naruszenie tego przepisu ponadto z naruszeniem art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określającym wymóg przeprowadzenia konsultacji gminnych. Forma konsultacji gminnych nie jest określona przepisami tej ustawy. Wykładnia systemowa obu przepisów prowadzi do przyjęcia tezy, iż dyskusja publiczna jest formą konsultacji społecznych, a te, na co wskazują ogłoszenia, protokoły i lista obecności z dyskusji przeprowadzonej w dniu 24 kwietnia 2004 r., zostały przeprowadzone W konsekwencji należy uznać, iż Rada Gminy, przystępując do sporządzania studium na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia [...]lutego 2003 r., wykonała wymóg określony w art. 11 pkt 10 ustawy, polegający na ogłoszeniu faktu wyłożenia projektu studium w miejscowej prasie oraz poprzez obwieszczenia o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu jak też zorganizowała publiczną dyskusję nad przyjętymi rozwiązaniami. Istotnym elementem procedury przygotowywania i uchwalania studium jest przedstawienie Radzie Gminy i rozpatrzenie przez nią zgłoszonych uwag. Art. 11 pkt 12 wskazuje, iż po wniesieniu uwag, wójt przedstawia radzie gminy projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Ustawa nie precyzuje formy tej prezentacji. W ocenie sądu forma załącznika, kwestionowana w skardze nie przeczy wymogowi ustawowemu. W ocenie sądu także zawarcie w takiej prezentacji wszystkich uwag, zarówno tych podlegających rozstrzygnięciu jak i nie podlegających rozstrzygnięciu przez Radę, będąc prezentacją pełniejszą (i w kontekście merytorycznego ustosunkowania się do nich dającą bardziej wszechstronną podstawę oglądu całości przedmiotu studium) nie może być traktowane jako naruszenie wskazanego przepisu. Zarzut merytoryczny, wskazujący na nieuwzględnieniu w studium wszystkich potrzeb i możliwości rozwoju gminy (art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy), a w szczególności zabudowy rekreacyjnej zgodnej z wnioskiem skarżącego zawiera dwa aspekty. Z jednej strony dotyczy sfery władztwa planistycznego, polegającego na określeniu programu rozwoju gminy, czego wyrazem jest studium, natomiast z drugiej – oceny związku tej oceny z konkretnym projektem cząstkowym związanym z nieruchomością skarżącego. Podmiotem określającym program rozwoju gminy i realizacji potrzeb jej rozwoju jest istotą władztwa samorządowego i prowadzenia polityki w tym zakresie. Sam program, określenie jego relacji do ustalenia potrzeb i możliwości rozwoju nie może być przedmiotem oceny prawnej sądu administracyjnego, bowiem wchodziłoby w tę sferę władztwa i oznaczałoby ocenę określonej polityki organów samorządowych oraz sposobu jej prowadzenia przez sąd administracyjny. W kognicji sądu leży jedynie ocena mieszczenia się w ramach prawnych przy prowadzeniu polityki przestrzennej, a ta została wyrażona, w odniesieniu do konkretnych zarzutów związanych z przedmiotową nieruchomością, przy ustosunkowaniu się do poprzednich składników skargi. 4. Biorąc pod uwagę powyższe względy sąd przyjmuje, iż nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawnych. W związku z tym przyjmując, iż skarżący miał interes prawny w zaskarżeniu studium, mimo, że jest to co do istoty akt kierownictwa wewnętrznego, skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) podlega oddaleniu.