II SA/Gl 583/04

Dnia 5 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 roku, sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odpadów uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku, Nr [...] i orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...], Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) zawiesił postępowanie w sprawie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi z elementami zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne. Postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało na wniosek skarżącego A.H. złożony w trybie art. 19 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.). Jak ustalił organ pierwszej instancji w toku postępowania, skarżący nie uzyskał pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów dla działalności skupu i sprzedaży złomu na posesji położonej w C. przy ul. [...], co w ocenie organu winno było nastąpić na zasadzie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Dodatkowo powołał się na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. z dnia [...] roku nakazujące skarżącemu wstrzymanie użytkowania tych obiektów. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji uznał, że ostateczne rozstrzygnięcie sprawy legalności użytkowania obiektów budowlanych przez organ nadzoru budowlanego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Na poparcie tego stanowiska przytoczony został wyrok NSA z dnia 16 maja 2001 roku, sygn. akt II SA/Ka 1455/99. W zażaleniu na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania skarżący wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił obrazę art. 21 ustawy o odpadach, a także obrazę przepisów proceduralnych tj. art. 97 § 1 pkt 4 i art. 124 § 1 kpa. Stwierdził, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena, że rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej przed organami nadzoru budowlanego stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jest błędne. Wskazał, że z przepisów ustawy o odpadach, w szczególności z art. 20, 21, 22 oraz 28 wynika, że strona jest obowiązana uzyskać jedynie zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odpadów, a nie zezwolenie budowlane na użytkowanie obiektów przeznaczonych do ich magazynowania. Zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności użytkowania obiektów budowlanych nie stanowi przesłanki, od której uzależnione jest wydanie decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami. Dalej wskazano, ze powołane przez organ pierwszej instancji orzeczenie NSA nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem dotyczyło innej sprawy w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Dodatkowo zwrócono uwagę na zbyt formalistyczne traktowanie skarżącego w postępowaniu głównym, a to wobec nakładania na niego dodatkowych, zbędnych obowiązków i wymogów. Rozpoznając zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Wskazał, że niedopuszczalne jest w stosunku do obiektów, gdzie samowolnie zmieniono sposób ich użytkowania orzekanie o zatwierdzeniu programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 i 21 ustawy o odpadach, stwierdzono, że to właśnie z tych przepisów (odpowiednio z ust. 5 i 3) wynika, iż w programie, jak i w decyzji zatwierdzającej ten program winno być wskazane miejsce i sposób magazynowania odpadów niebezpiecznych. W takiej sytuacji orzekanie przez organ prowadzący postępowanie główne jest możliwe jedynie w stosunku do obiektów zrealizowanych zgodnie z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, jak i w odpowiedzi na skargę strony powtórzyły i podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska oraz argumentację na ich poparcie. Dodatkowo na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 roku pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż organy pominęły regulację zawartą w art. 63 ustawy o odpadach, a skarżący wykazał tytuł prawny do nieruchomości. Ponadto wyjaśnił, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczyło jedynie garażu zlokalizowanego na tej nieruchomości i zostało zakończone ostateczną decyzją w dniu [...] roku, na którą wniesiono skargę do tut. Sądu, a sprawa zawisła pod sygn. akt II SA/Gl 138/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyn, aniżeli te, które zostały w niej podniesione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienia wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest określenie, czy wynik postępowania w sprawie legalności użytkowania obiektów budowlanych, wskazanych przez wnioskodawcę jako miejsce magazynowania odpadów niebezpiecznych stanowi zagadnienie prejudycjalne w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Dokonując próby odpowiedzi na tak postawione pytanie, należy w pierwszej kolejności wskazać na art. 20 ust. 1 pkt 5 i art. 21 pkt 3 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia. Powołane przepisy stanowią o obowiązku wskazania miejsca i sposobu magazynowania odpadów. Słusznym zatem jest twierdzenie skarżącego, że zarówno wniosek, jak i decyzja w tym przedmiocie ograniczają się do wskazania miejsca niezależne od legalności wskazanych obiektów budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego. Warunkami bowiem, od których uzależnione jest pozytywne rozstrzygnięcie wniosku jest spełnienie wymogów określonych przepisami ustawy o odpadach, nie zaś przepisami Prawa budowlanego. Organ właściwy w przedmiocie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami nie jest kompetentny w sprawach legalności wskazywanych obiektów budowlanych. Nie można jednak zaakceptować poglądu skarżącego, jakoby kwestia zgodności wskazanych, jako miejsce składowania odpadów obiektów budowlanych nie miała wpływu na treść decyzji zatwierdzającej program gospodarki. Otóż zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach organ odmawia wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami niebezpiecznymi mógłby powodować zagrożenia zdrowia, życia ludzi lub dla środowiska. W sytuacji zatem, kiedy właściwy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany stwarza takie zagrożenie (vide m.in. art. 5, 56, art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), to w zależności od rodzaju tego zagrożenia organ właściwy w sprawie gospodarki odpadami miałby podstawę do wydania decyzji odmownej. Reasumując dotychczasowe rozważania należy przyjąć, że o ile organ prowadzący postępowanie główne w niniejszej sprawie nie miał kompetencji do badania zgodności wskazanych przez skarżącego miejsc składowania odpadów z przepisami prawa budowlanego, o tyle w sytuacji, kiedy z urzędu powziął wiadomość o prowadzonym postępowaniu przez organy nadzoru budowlanego w tym przedmiocie, miał podstawy do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4, albowiem, jak wyżej wykazano rozstrzygnięcie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania głównego. Pomimo powyższego stanowiska, Sąd doszedł jednak do przekonania, że kontrolowane rozstrzygnięcia należało uchylić z tego powodu, iż do ich wydania doszło bez należytego i dostatecznego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ pierwszej instancji wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania nie zbadał, jaki jest zakres prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania. Wskazać bowiem należy, że we wniosku o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami skarżący wskazywał trzy obiekty budowlane przeznaczone do składowania odpadów (pkt 3 Programu), zaś z dołączonej mapy sytuacyjnej wynika, że na terenie przedmiotowej nieruchomości obiektów budowlanych znajduje się jeszcze więcej, w tym budynek mieszkalny. Organ pierwszej instancji dysponując w dacie wydawania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania nie miał zatem informacji, w stosunku do których konkretnych obiektów jest prowadzone postępowanie przez organ nadzoru budowlanego. Nie wynikało to bowiem wprost z postanowienia PINB z dnia [...] roku (a tylko na takie organ się powołuje). Mając zatem niepełne informacje w tym zakresie, a ponadto dysponując dokumentacją w postaci mapy i naniesionych na nią budynków ze wskazaniem ich przeznaczenia przez wnioskodawcę, zadaniem organu wynikającym wprost z art. 7 kpa było wyjaśnienie tej kwestii. Dla jej wyjaśnienia wystarczyło bowiem zwrócić się do organu nadzoru budowlanego w celu ustalenia, w stosunku do których konkretnych obiektów prowadzone jest przedmiotowe postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W takiej sytuacji, jeżeli okazałoby się, że zakres kontrolowanych budynków określonych we wniosku nie jest tożsamy z zakresem prowadzonego postępowania, nie byłoby podstaw do jego zawieszenia. Jeżeli natomiast kontrolą objęte byłyby tylko niektóre budynki, to nie było przeszkód, aby wezwać wnioskodawcę do ograniczenia swojego wniosku i zmodyfikowania programu gospodarki odpadami i wydać w tym zakresie decyzję. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że tak zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało bez wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek dających podstawę do zawieszenia postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a tym samym doszło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 7 kpa, a naruszenie to w ocenie Sadu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei powoduje konieczność ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.s.a.). W kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a., zaś o kosztach postępowania nie orzeczono, albowiem skarżący (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika) do czasu zamknięcia rozprawy nie złożył stosownego wniosku (art. 210 § 1 p.s.a.). Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów, przy czym w pierwszej kolejności organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę obecny stan postępowania przed organami nadzoru budowlanego.