I OSK 493/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Rausz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 14 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 2399/03 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów utrzymania osoby wychowywanej w rodzinie zastępczej oddala skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 145a § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówiło uchylenia decyzji z [...], nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję nr [...] z dnia [...], [...], Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy w [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Organ wskazał, że E. S. wystąpiła o wznowienie postępowania powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt K 1/01, opublikowany w Dzienniku Ustaw Nr 44, poz. 389, w którym Trybunał uznał, że art. 33c ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) w zakresie, w jakim wyłącza odpowiednie stosowanie art. 33k ust. 3 tej ustawy jest niezgodny z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odmówił uchylenia decyzji wskazując, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy stanu prawnego obowiązującego od dnia 28 lipca 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez E. S., decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 145a k.p.a., utrzymało w mocy swą poprzednią decyzję, podtrzymując w całości stanowisko w sprawie. E. S. wniosła na decyzję skargę do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało w całości stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 grudnia 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Po 2399/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów utrzymania osoby wychowywanej w rodzinie zastępczej, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wywodził, że zgodnie z art. 149 k.p.a. podstawą do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy jest postanowienie o wznowieniu postępowania. Z akt sprawy wynika, że postanowienie takie nie zostało wydane, co sprawia, że nie zaistniały formalne przesłanki do wydania decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Wznowienie postępowania dotyczyło wzruszenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...], nr [...], utrzymującej w mocy decyzję nr [...] z [...], [...], wydanej przez Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy w [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Powyższe decyzje zostały wydane m.in. na podstawie art. 33p i art. 33g ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Wyrokiem z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt K 1/01, opublikowanym w Dzienniku Ustaw Nr 44, poz. 389, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33c ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) w zakresie, w jakim wyłącza odpowiednie stosowanie art. 33k ust. 3 tej ustawy jest niezgodny z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten wszedł w życie dnia 14 marca 2003 r. Przepis art. 33c ust. 5 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym pełnienie funkcji rodziny zastępczej z mocy prawa ustaje z dniem osiągnięcia przez dziecko pełnoletniości, został wprowadzony ustawą z dnia 8 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2001 r. Nr 72, poz. 748 ze zm.), która weszła w życie 28 lipca 2001 r. Przepis ten nie obowiązywał zatem w dniu wydawania ostatecznej decyzji, której dotyczyło wznowienie postępowania. Należy zatem stwierdzić, że słuszny jest pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o braku podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145a k.p.a. Organ ten zasadnie podniósł również, że uchylenie decyzji ostatecznej nie jest możliwe także z uwagi na to, że jej podstawą był przepis art. 33g i 33p ustawy o pomocy społecznej w stanie prawnym obowiązującym do dnia 27 lipca 2001 r., a nie art. 33c ustawy. Konieczną przesłanką do uchylenia ostatecznej decyzji w ramach wznowienia postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. jest bowiem wydanie decyzji na podstawie obowiązującego w dniu orzekania przepisu, który następnie został orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego uznany za niezgodny z Konstytucją. Wobec wskazanych wyżej uchybień formalnych Sąd musiał jednak orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie rażącego naruszenia postanowień: – art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności organu administracji publicznej – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] przez bezpodstawne uznanie, że Kolegium przeprowadziło postępowanie administracyjne bez jego wcześniejszego wszczęcia, tj. bez wydania postanowienia o wznowieniu postępowania; – art. 106 powołanej ustawy przez nieprzeprowadzenie dowodu z uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci postanowienia skarżącego z dnia 14 lipca 2003 r., wydanego w sprawie [...]; – art. 135 powołanej ustawy przez bezpodstawne uznanie, że znajduje on zastosowanie w rozważanym stanie faktycznym oraz prawnym i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy przez bezpodstawne uznanie, że w rozważanej sprawie organ administracji publicznej dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, kiedy takich naruszeń przepisów postępowania nie było. Na tych podstawach wnosiło o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, – zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że co do zasady Sąd podzielił stanowisko skarżącego w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w wyżej wymienionych decyzjach. Świadczy o tym w szczególności stwierdzenie zawarte na stronie 2 uzasadnienia, z którego wynika, że słuszny jest pogląd skarżącego świadczący o braku podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...], na podstawie art. 145a kodeksu postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący zasadnie wskazał, że uchylenie decyzji ostatecznej jest niemożliwe także z uwagi na to, że podstawą wydania decyzji były postanowienia art. 33g i 33p ustawy o pomocy społecznej w stanie obowiązującym do dnia 27 lipca 2001 r., a nie postanowienia art. 33c. Jednak pomimo powyższych ustaleń – w ocenie Sądu – decyzję skarżącego należało uchylić albowiem skarżący nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania. Na uzasadnienie swojego stanowiska Sąd wskazał, że zgodnie z postanowieniami art. 149 kodeksu postępowania administracyjnego podstawą do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy jest postanowienie o wznowieniu postępowania. Z ustaleń Sądu wynikało natomiast, że skarżący takiego postanowienia nie wydał, co skutkowało tym, że nie zaistniały przesłanki formalne do wydania decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Jednak pomimo ustaleń i twierdzeń Sądu podnieść należy, że skarżący wydał rzeczone postanowienie. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wznowiło postępowanie administracyjne w sprawie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy pieniężnej. Postanowienie to zostało doręczone stronie przeciwnej (stronie tamtego postępowania) i organowi I instancji w dniu 17 lipca 2003 r. Z powyższego wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zostało przeprowadzone przez skarżącego przy spełnieniu wszystkich przesłanek formalnych, bez naruszenia postępowania administracyjnego, a samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W tej sytuacji, wnosiło o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2005 r. i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. Art. 3 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa zakres właściwości sądu administracyjnego. Art. 3 ust. 1 tej ustawy nie może zatem w sprawie stanowić usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej. Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy powołanie ogólne art. 106 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 106 reguluje różne materie od przebiegu rozprawy po granice dopuszczalnego postępowania dowodowego. Z określenia tej podstawy można wyprowadzić, że skarżącemu chodzi o art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale brak jest wyprowadzenia naruszenia tego przepisu przez sąd. Tak też należy ocenić zarzut naruszenia art. 135 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 135 tej ustawy "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Art. 135 reguluje zatem zakres kontroli sądu, która nie ogranicza się wyłącznie do zaskarżonego aktu lub czynności, ale może obejmować również inne akty lub czynności. Objęcie kontrolą zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz czynności organu od wszczęcia postępowania nie stanowi naruszenia art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Również nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 149 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego "Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia". Jest to obligatoryjna forma wszczęcia tego nadzwyczajnego trybu postępowania. Naruszenie art. 149 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego należy zaliczyć do kwalifikowanych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które mają wpływ na prawidłowy przebieg postępowania. Ustalenie zatem zachowania formy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest istotne dla oceny zgodności z prawem wydanych w tym postępowaniu decyzji. Zgodnie z art. 133 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przygotowanie akt sprawy i ich przesłanie jest obowiązkiem organu (art. 54 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd administracyjny ma prawo do przyjęcia oceny, że przedstawione akta sprawy są pełne. W świetle tych rozwiązań nie można przyjąć, że sąd administracyjny ma prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w celu ustalenia brakujących akt sprawy. W sprawie w aktach sprawy nie było załączonego postanowienia o wznowieniu postępowania. Postanowienie to zostało dołączone do skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zatem nieusprawiedliwiony. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.