II SA/Sz 844/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Asesor WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek czynszu dzierżawnego i zasad wydzierżawiania gruntów w 2005r. oddala skargę W dniu [...] r. Burmistrz Gminy [...] wydał na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym / Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z póź. zm. / i art. 693 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny / Dz. U. Nr 16, poz. 93 z póź. zm./ zarządzenie nr [...] w sprawie stawek czynszu dzierżawnego i zasad wydzierżawiania gruntów w 2005 r. W § 2 wyżej wymienionego zarządzenia ustalono zasady wydzierżawiania gruntów stanowiących własność Gminy [...] o następującej treści: - grunty stanowiące własność gminy nie przeznaczone do sprzedaży mogą być przedmiotem dzierżawy na cele : rolne, składowe, pod garaże, handlowe, usługowe, produkcyjne, uprawę warzyw, widowiskowo - sportowe, letniskowe i inne; - wykaz terenów przeznaczonych pod dzierżawę sporządza Wydział Rolnictwa i Gospodarki Nieruchomościami oraz podaje do publicznej wiadomości na tablicy ogłoszeń w budynku urzędu; - zawieranie umów następuje na wniosek osób zainteresowanych w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, po przedstawieniu sprawy Burmistrzowi i pozytywnej jego opinii; - umowy będą odnawiane na rzecz dotychczasowego dzierżawcy, chyba że zostanie złożone pisemne oświadczenie o rezygnacji z dzierżawy lub zaistnieje okoliczność przemawiająca za nie odnawianiem umowy dotychczasowemu dzierżawcy; - Burmistrz w indywidualnych przypadkach może polecić przeprowadzenie przetargu na dzierżawę terenów atrakcyjnych np. kilka wniosków o dzierżawę jednego terenu; - pełna treść ogłoszenia o przetargu z podaniem terminu, przedmiotu przetargu i jego przeznaczenia oraz ceny wywoławczej czynszu dzierżawnego wywiesza się na tablicy ogłoszeń w budynku urzędu a informację o przetargu można podać w prasie lokalnej. Powyższe zarządzenie wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniu [...] r. wraz z pismem Burmistrza Gminy [...] wyjaśniającym, że zarządzenie z dnia [...] r. stanowi akt kierownictwa i wydane zostało jako polecenie służbowe do pracowników Wydziału Rolnictwa i Gospodarki Gruntami w celu jego stosowania przy zawieraniu umów dzierżawnych miedzy gminą a dzierżawcami nieruchomości gruntowych, stanowiących własność gminy. Wojewoda w dniu [...] r. wydał na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym / Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z póź. zm. / rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność § 2 zarządzenia nr [...] Burmistrza Gminy [...] w sprawie stawek czynszu dzierżawnego i zasad wydzierżawiania gruntów w 2005 r. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody wynika, że w § 1 przedmiotowego zarządzenia określone zostały stawki czynszu z podziałem na poszczególne rodzaje działalności, zaś w § 2 - zasady wydzierżawienia gruntów stanowiących własność gminy [...]. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Wojewoda wskazał, że w przedmiotowym zarządzeniu Burmistrza brak jest jakiegokolwiek zapisu wskazującego czy określone zasady dotyczą wydzierżawiania gruntów przez okres krótszy niż 3 lat czy też na okresy dłuższe. W związku z powyższym Organ uznał, że Burmistrz Gminy [...] ustalając zasady wydzierżawiania gruntów rażąco naruszył prawo tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym poprzez wkroczenie w zakres kompetencji zastrzeżonych jedynie dla rady gminy. Gmina [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody , wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że zakwestionowane zarządzenie stanowi akt kierownictwa wewnętrznego z zakresu zarządzania gminą wydany przez organ wykonawczy gminy i skierowany do podległych służbowo pracowników Wydziału Rolnictwa i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w [...], o czym świadczy podstawa prawna i § 3 zarządzenia. Powyższe zarządzenie nie jest zatem aktem prawa miejscowego zawierającym powszechnie obowiązujące normy prawne wiążące obywateli, Burmistrza i Radę Miejską. Skarżąca podała, że Burmistrz wydając przedmiotowe zarządzenie nie wkroczył w kompetencje Rady Miejskiej, wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż określone zarządzeniem zasady dotyczyły jedynie postępowania podległych pracowników, aby zapewnić należyty porządek i poziom pracy Urzędu. Ponadto Gmina podniosła wątpliwość odnośnie dopuszczalności formalnej wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do przedmiotowego zarządzenia, wskazując że ustawodawca wskazał prawną formę zarządzenia w artykułach 26a ust. 1, 31b ust. 1, 33 ust. 2, 41 ust. 2 i 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Prowadzi to Jej zdaniem do wniosku, że zarządzenie jest prawną formą działania burmistrza, która może być zastosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę, zaś nazwanie "zarządzeniem" aktu wydanego przez burmistrza w innych sprawach, niż wymienione w ustawie, nie oznacza, iż jest to zarządzenie w sensie " materialnym ". Skoro ustawodawca powiązał z pojęciem "zarządzenie " , konkretną, normatywną treść, to należy konsekwentnie przyjąć, iż ustawodawca celowo wskazał na konkretną formę działania organu wykonawczego gminy dla określenia zakresu zastosowania środków nadzorczych ustanowionych na mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dlatego też ingerencja nadzorcza może odbywać się tylko w stosunku do zarządzeń w znaczeniu "materialnym", czyli wydanych w sprawach wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę. Gmina wskazała, że przedmiotowe zarządzenie nie należy do wydanych na podstawie wyżej wymienionych pięciu artykułów a zatem w świetle powyższych wywodów nie jest zarządzeniem w znaczeniu materialnym, podlegającym ingerencji organu nadzoru na podstawie art. 91 ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem Gminy, Wojewoda błędnie ustalił, że zarządzenie dotyczy umów dzierżawy na okres powyżej 3 lat, a tylko takie ustalenie mogło być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego, które może być wydane tylko w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W piśmie z [...] r. Burmistrz dokonał wykładni autentycznej przedmiotowego zarządzenia wyraźnie wskazując jakich umów dzierżaw ono dotyczy i wykluczając jego stosowanie w odniesieniu do umów zawieranych na okres powyżej 3 lat. Treść § 2 przedmiotowego zarządzenia wskazuje, że chodzi o umowy krótkoterminowe, bowiem Burmistrz ustanawia w określonych przypadkach obowiązek przeprowadzenia przetargu i ogłoszenia o dzierżawie, co byłoby bezprzedmiotowe w przypadku umów na okresy powyżej 3 lata, gdzie przetarg jest obowiązkowy (art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603/). Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż przedmiotowe zarządzenie stanowi akt kierownictwa wewnętrznego i jest jedynie poleceniem służbowym skierowanym do podległych pracowników Urzędu Miejskiego, gdyż w oparciu o jego przepisy ustalane są stawki czynszu dla dzierżawców terenów Gminy [...]. Organ nadzoru nie kwestionuje faktu, że Rada Miejska w [...] podejmuje uchwały w sprawie wynajmu lokali na okres dłuższy niż 3 lata, jednakże podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego była okoliczność, iż w przedmiotowym zarządzeniu nie zostało wskazane, czy zasady wydzierżawienia gruntów zostały określone tylko w odniesieniu do gruntów wydzierżawianych na okres krótszy niż 3 lata. Powyższe może powodować zastosowanie tych zasad również do dzierżaw i najmu na okresy dłuższe. W związku z tym Wojewoda uznał, że § 2 przedmiotowego zarządzenia narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, z którego wynika wprost, iż to do kompetencji rady należy ustalenie zasad wydzierżawiania gruntów na okres dłuższy niż 3 lata. Odnośnie zastosowania przez Gminę wykładni autentycznej zarządzenia, organ wskazał, że z ogólnych zasad prawodawstwa wynika, iż w pierwszej kolejności winna być stosowana wykładnia gramatyczna przepisów, a ta w przedmiotowej sytuacji nie budzi wątpliwości. Ponadto Wojewoda uznał twierdzenie Gminy za błędne, że przedmiotowe zarządzenie nie jest zarządzeniem w sensie materialnym i w związku z tym ingerencja organu nadzoru jest w tym przypadku wyłączona, gdyż zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, zaś o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ww. ustawy. Ustawodawca nie określił jakie zarządzenia organów gminy polegają nadzorowi należy więc uznać, iż dotyczy to wszelkich zarządzeń wydawanych przez organy gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie jest zasadna. Sąd podzielił argumentację Wojewody zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym i odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, zaś o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ww. ustawy. Ustawodawca nie określił jakie zarządzenia organów gminy polegają nadzorowi należy wobec tego uznać, iż dotyczy to wszystkich zarządzeń wydawanych przez te organy, dlatego też w niniejszej sprawie Wojewoda [...] był władny wydać rozstrzygnięcie nadzorcze w stosunku do przedmiotowego zarządzenia. Powyższe zarządzenie nie może być uznane jedynie za akt kierownictwa wewnętrznego, formę rozbudowanego polecenia służbowego, bowiem w oparciu o przepisy ww. zarządzenia ustalane są stawki czynszu dla dzierżawców terenów Gminy [...]. Istotą rozstrzygnięcia nadzorczego była okoliczność, że w przedmiotowym zarządzeniu nie zostało wskazane, iż zasady wydzierżawienia gruntów zostały określone tylko w odniesieniu do gruntów wydzierżawianych na okres krótszy niż 3 lata, co może powodować zastosowanie tych zasad również do dzierżaw i najmu na okresy dłuższe. W związku z powyższym Wojewoda słusznie uznał, że § 2 zarządzenia Burmistrza naruszył art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, z którego wynika wprost, iż to do kompetencji rady należy ustalenie zasad wydzierżawiania gruntów na okres dłuższy niż 3 lata, zaś zarządzenie Burmistrza określa zasady wydzierżawienia gruntów nie wskazując do jakich dzierżaw będą one miały zastosowanie. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organu nadzoru ,że powyższe uregulowania mogą wprowadzać w błąd potencjalnych kontrahentów Gminy jak i pracowników organu Gminy stosujących przedmiotowe zarządzenie. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz.1270 z póź. zm./ orzekł jak w sentencji.