II SA/Go 439/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.),, Protokolant Paweł Majka, po rozpoznaniu w dniu 07 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r., nr [...]r II. przyznaje adwokatowi M.Ł. od Skarbu Państwa_ Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. – kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote, osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 7 pkt 4, art. 8 ust. 1. art. 38 ust. 1 pkt 1 ust. 2 pkt 1, art. 147 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 106 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) i art. 104 Kpa, na podstawie upoważnienia Burmistrza udzielonego zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2004 r., po rozpatrzeniu wniosków z dnia [...] grudnia 2003 r., udzielił W.S. pomocy w postaci zasiłku okresowego w wysokości 92.20 zł od [...] grudnia 2003 r. do [...] grudnia 2003 r., określając że świadczenie zostanie wypłacone w kasie Urzędu Miejskiego w dniu [...] listopada 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2004 r. uchylająca poprzednią decyzję organu nr [...]r. z dnia [...] czerwca 2004 r., pracownik socjalny Ośrodka w dniu [...] września 2004 r. przeprowadził wywiad środowiskowy u W.S., w wyniku którego oraz zebranych dokumentów stwierdzono, że spełnia on wymogi określone w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Jego dochód na osobę wynosi 0,00 zł miesięcznie i nie przekracza kwoty kryterium dochodowego na osobę, zgodnie z zasadą art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy tj. 461,00 zł miesięcznie. Załączone do wniosku dokumenty potwierdzają, że przyczyną przejściowo trudnej sytuacji bytowej jest brak możliwości zatrudnienia oraz brak dochodu na zaspokojenie potrzeb życiowych. Ponadto organ stwierdził, że zasiłek okresowy w 2004 r., zgodnie z przepisami cytowanej ustawy, wynosi 20 % różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. W.S. odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i wyrażając swoje niezadowolenie z działań Ośrodka Pomocy Społecznej podejmowanych wobec niego od 1996 r. Jednocześnie wskazał, że oczekuje pomocy w jak najszybszym wyprowadzeniu go z trudnej sytuacji życiowej i uniknięcia kolejnych niepotrzebnych, nieracjonalnych decyzji finansowych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie przepisu art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) w związku z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo opisał przebieg postępowania administracyjnego w sprawie oraz przyczyn formalnych dwukrotnego uprzedniego uchylania decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2004 r. oraz [...] czerwca 2004 r. i przekazywania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto przytaczając treść przepisów art. 38. art. 147 i art. 159 ustawy o pomocy społecznej Kolegium wskazało, że organ może przyznać pomoc w formie zasiłku okresowego, ale takiej pomocy przyznać nie musi. Kieruje się przy tym swobodnym uznaniem, ograniczonym przepisami prawa. Nadto organ odwoławczy wywiódł, że gdy pomoc przyznano i rozstrzygnięcie wydano w wyniku postępowania zgodnego z przepisami proceduralnymi, to organ odwoławczy nie ma podstaw do kwestionowania takiej decyzji, a organ pierwszej instancji wyjaśnił dlaczego w odniesieniu do strony uznał pomoc najniższą z możliwych za wystarczającą. Wskazując jednocześnie, że decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. organ przyznał stronie zasiłek celowy w wysokości 50 zł, a przedmiotowa decyzja dotyczy pomocy udzielanej w grudniu 2003 r. organ drugiej instancji uznał, że ze względu na upływ czasu, dalsze kwestionowanie prawidłowości rozstrzygnięcia nie wydaje się celowe. W dniu 15 stycznia 2005 r. W.S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wraz z innymi decyzjami wydanymi w tym samym dniu stwierdzając, że decyzje zostały wydane w wyniku popełnienia przestępstwa i nieprzyznania mu właściwej pomocy społecznej umożliwiającej skarżącemu pokonanie bezdomności, bezrobocia, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Skarżący wniósł zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w trybie wznowionego postępowania z wniosku z dnia [...] sierpnia 1996 r. Ponadto wskazał, iż oczekuje od ośrodka pomocy społecznej m.in. zapewnienia mieszkania z odpowiednimi warunkami, pokrycia kosztów podłączenia i utrzymania mediów oraz opracowania z jego udziałem programu wychodzenia z bezdomności, bezrobocia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz. U. Nr 187, poz. 1926) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r, zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005 roku - zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Mając powyższe na uwadze, na mocy cytowanych przepisów, Sąd ten z dniem 1 lipca 2005 r. stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte na podstawie wniosków skarżącego z grudnia 2003 r. i jednocześnie nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji przed dniem [...] maja 2004 r. (utrata mocy obowiązującej ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r.), dlatego też, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, na podstawie przepisu art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U, Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) należało sprawę rozstrzygać na podstawie przepisów nowej ustawy. Okolicznością bezsporną w sprawie jest spełnianie przez skarżącego, prowadzącego samodzielne gospodarstwo domowe, warunków do przyznania mu pomocy w formie zasiłku okresowego z uwagi na bezrobocie oraz brak uzyskiwania jakichkolwiek dochodów stałych. Materialnoprawną podstawę przedmiotowych decyzji stanowił przepis art. 38 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r., zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek okresowy ustala się, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, do wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym (461 zł- art. 8 ust. 1 ustawy) a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł . Jednocześnie w art. 38 ust. 3 pkt 1, ustawodawca zastrzegł, że kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z powyższa regułą, nie może być niższa niż 50% różnicy między właściwym kryterium dochodowym a dochodem. Na podstawie przepisu art. 8 ust. 2 i art. 38 ust. 6 ww. ustawy, rada gminy może podwyższyć kwoty uprawniające do zasiłków okresowych, jak tez minimalne kwoty tego zasiłku. Zgodnie z powyższą ogólną normą prawną, co do zasady, skarżącemu winien przysługiwać zasiłek okresowy w wysokości miesięcznej w granicach od 230,50 zł do 418 zł. Jednakże z uwagi na fakt, że ww. ustawa o pomocy społecznej wprowadziła szereg zmian w systemie przyznawania świadczeń, jak również źródeł ich finansowania, w celu umożliwienia przygotowania się samorządów lokalnych do realizacji jej postanowień, ustawodawca wprowadził w przepisie art. 147 ustawową minimalną wysokość zasiłku okresowego na lata 2004 - 2007, na które gminy otrzymują dotacje celowe z budżetu państwa. Na rok 2004 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 20 % różnicy między kryterium dochodowym a dochodem tej osoby tj. 92,20 zł. Wskazana wyżej regulacja nie wyłącza wszakże możliwości przyznania osobie objętej pomocą zasiłku w wyższej kwocie, zgodnej z regulacją zawartą w art. 38 ustawy o pomocy społecznej - czyli ponad kwotę minimalną objętą dotacją celową, także zasiłku ze środków danej gminy. Decyzja ta zależy od uznania organu pomocy społecznej i wysokości środków przekazanych w budżecie gminy na realizację zadań z tego zakresu. Należy podkreślić, iż w przypadku decyzji uznaniowych, takich jak decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego organ administracji kieruje się swobodnym uznaniem rozpatrując zarówno kwestie przyznania pomocy jak i jej wysokości, w ramach nakreślonych przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa oraz przepisy prawa miejscowego. W doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że decyzje oparte na uznaniu administracyjnym wymagają wnikliwego i szczegółowego uzasadnienia kryteriów i okoliczności jakimi organ kierował się przy ich podjęciu. Tak więc w tego typu decyzjach szczególną rolę, dla zapewnienia realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego, odgrywa prawidłowe uzasadnienie decyzji. Należy podkreślić, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne, powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast w uzasadnieniu prawnym należy zawrzeć wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądy decyzja organu pierwszej instancji po pierwsze nie zawierała prawidłowego uzasadnienia prawnego, a jednocześnie nie odnosiła się także w jakikolwiek sposób do kwestii sposobu ustalenia i okoliczności mających wpływ na wysokość zasiłku okresowego przyznanego skarżącemu np. wysokość posiadanych środków finansowych na zadania z zakresu pomocy społecznej, ilość osób i rodzin korzystających średnio miesięcznie z pomocy ośrodka, przeciętna wysokość przyznawanych zasiłków okresowych, inne formy pomocy społecznej udzielanej równocześnie skarżącemu i ich wysokość. W tym zakresie Sąd podzielił zatem zarzuty pełnomocnika skarżącego wobec decyzji organów obu instancji, zgłoszone na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005 r., iż organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń co do przyznania w przedmiotowej sprawie zasiłku okresowego w minimalnej wysokości tj. 20% dotyczących potrzeb skarżącego oraz możliwości płatniczych Ośrodka Pomocy Społecznej, natomiast organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę to istotne uchybienie zupełnie pominął. Należy stwierdzić, iż z uwagi na charakter przedmiotowych decyzji wskazane wyżej uchybienia przepisom procedury administracyjnej, mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro organ pierwszej instancji dowolnie przyjął za wystarczające przyznanie skarżącemu zasiłku okresowego w minimalnej wysokości, nie wskazując w uzasadnieniu swej decyzji przesłanek jakimi się kierował ani nie przytaczając w tym zakresie przepisów prawnych, taka wadliwość aktu prawnego uniemożliwia stronie pełną weryfikację zasadności decyzji organu orzekającego ojej prawach lub obowiązkach, a także uniemożliwia organowi drugiej instancji dokonanie rzeczywistej oceny zasadności i legalności tej decyzji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, ale ma jednocześnie ocenić decyzję organu pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonego postępowania oraz treści tej decyzji. Organ odwoławczy także nie uzasadnił dlaczego, w jego ocenie w niniejszej sprawie przyznanie zasiłku w kwocie 92,20 zł jest wystarczające i prawidłowe. Należy przy tym wskazać, iż nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, a w szczególności w uzasadnieniu decyzji Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] listopada 2004 r., stwierdzenie organu odwoławczego, iż: "organ ł instancji wyjaśnił dlaczego w odniesieniu do strony uznał pomoc najniższą z możliwych za wystarczającą". Stwierdzone powyżej okoliczności uniemożliwiają Sądowi ustalenie, czy zagadnienie to było przedmiotem rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jednocześnie w ocenie Sądu, wskazana przez organ odwoławczy okoliczność, iż przedmiotowa decyzja dotyczy zasiłku za odległy okres - grudzień 2003 r. i ,,z uwagi na znaczny upływ czasu dalsze kwestionowanie prawidłowości rozstrzygnięcia nie wydaje się celowe11, nie może usprawiedliwiać utrzymania przez organ odwoławczy w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji powinien, na podstawie wskazanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w miarę potrzeby dowodowe. Kwotę przyznanego skarżącemu zasiłku należy rozważyć z uwzględnieniem sytuacji i uzasadnionych potrzeb skarżącego oraz możliwości finansowych gminnego organu pomocy społecznej. Rozstrzygnięcie w tym zakresie winno zostać prawidłowo uzasadnione w wydanej w wyniku postępowania decyzji administracyjnej. Z tych powodów zaskarżona decyzją oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogły się ostać, zatem na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270, z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono po myśli art. 250 ww. ustawy przyznając wyznaczonemu na zasadzie prawa pomocy adwokatowi wynagrodzenie w wysokości 240 zł (§18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm), powiększone o kwotę podatku VAT w stawce 22 % (§ 2 ust. 3 ww. rozporządzenia w brzmieniu nadanym przepisem § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 października 2005 r. zmieniającego ww. rozporządzenie z dniem 15 listopada 2005 r. Dz. U Nr 219 poz. 1872). Pełnomocnictwo zostało udzielone przez skarżącego [...] listopada 2005 r., dlatego wynagrodzenie w stawce minimalnej jest adekwatne do nakładu pracy pełnomocnika w sprawie.