II OSK 349/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędziowie Andrzej Gliniecki Zygmunt Niewiadomski Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 1842/05 w sprawie ze skargi H. i Z. Ł. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 czerwca 2005r. nr LV/1415/2005 w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. odstępuje od zasadzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. II OSK 349/06 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1842/05 po rozpoznaniu skargi H. i Z. Ł. na uchwałę Rady miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 czerwca 2005 r. Nr LV/1415/2005 w przedmiocie zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego zmiany przebiegu ulicy wał Miedzeszyński na odcinku od ul. Cyklamenów do południowej granicy gminy - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż do wyłożonego do publicznego wglądu projektu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego zarzut wnieśli H. i Z. Ł., który został odrzucony uchwałą nr 673/LVIII/2002 z dnia 26 lipca 2002 r. W wyniku skargi na tą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3814/02 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały podając jako przyczynę "m. in. ujawnione naruszenie przepisu art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1993 r. o zagospodarowaniu przestrzennym" /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./, w wyniku którego skarżący zostali pozbawieni możliwości rzeczywistego skorzystania z gwarantowanej im ustawowo ochrony interesów prawnych, bowiem organ gminy skorzystał z przysługującej mu kompetencji do odrzucenia zarzutu w sposób niezgodny z wymaganiami obowiązującego prawa. W związku z przekształceniami ustrojowymi prowadzącymi do zmiany kompetencji w zakresie planowania przestrzennego na obszarze m. st. Warszawy, ponownego rozpatrzenia zarzutu H. i Z. Ł. dokonała Rada m.st. Warszawy odrzucając ten zarzut uchwałą z dnia 16 czerwca 2005 r. przyczyny takiego rozstrzygnięcia podając w załączniku do uchwały. Jako uzasadnienie odrzucenia zarzutu, w związku z treścią zastrzeżeń podniesionych w zarzucie, podano iż działka nr ewid. [...] z obrębu [...] będzie miała zapewniony dojazd dla samochodów ciężarowych drogą serwisową jak też dokonano przedłużenia tej drogi. Uznano też za możliwe cofnięcie projektowanej linii rozgraniczającej ulicę Wał Miedzeszyński ok. 1,5 m. Zaprojektowana ścieżka rowerowa umiejscowiona w liniach rozgraniczających projektowanej trasy nie spowoduje większych uciążliwości. Potwierdzono uwagi odnoszące się do uciążliwości ruchu na istniejącej trasie, które mogą ulec dalszemu wzrostowi, w związku z czym projekt techniczny ulicy będzie przewidywał zabezpieczenia przed jej uciążliwością. Jest to droga wojewódzka o szczególnej funkcji trasy wylotowej z Warszawy przewidywana przez dotychczasowe opracowania planistyczne /plany miejscowe, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, studia techniczne. Parametry tej drogi ustalono stosownie do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 43, poz. 430/. Skargę na powyższą uchwałę wnieśli H. i Z. Ł. kwestionując ustalenia projektu planu a przede wszystkim podnosząc, że uciążliwa trasa nie powinna przebiegać przez środek osiedla, lecz być lokalizowana na jego obrzeżach. W odpowiedzi na skargę Rada m. st. Warszawy podkreśliła, że przedmiotowa trasa jako strategiczny element układu komunikacyjnego stolicy wymaga wprowadzenia koniecznych rozwiązań. Potwierdzając uciążliwość trasy i ustalenia projektu planu istotnie naruszające interes prawny skarżących zwłaszcza poprzez włączenie fragmentu ich nieruchomości w linie rozgraniczające trasy Rada wskazała jednak na niezbędność tych rozwiązań w celu realizacji zadania publicznego w postaci udrożnienia jednego z najważniejszych elementów systemu komunikacyjnego Warszawy - tranzytowej trasy głównej ruchu przyspieszonego, stanowiącej wjazd od południa do prawobrzeżnej części Warszawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Sąd podkreślił, że w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717/ zgodnie z art. 85 ust. 2 tej ustawy w sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, a więc ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./. Ustawa ta nie przewiduje ponownego rozpatrywania zarzutów. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 konieczne jest przeprowadzenie określonej w tym przepisie procedury. Kwestie dotyczące rozpatrzenia zarzutu do projektu planu reguluje art. 24 ustawy. W ocenie Sądu uwzględnienie skargi na uchwałę o odrzuceniu zarzutu z dnia 26 lipca 2002 r. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3814/02, którym Sąd ten stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały m. in. ze względu na ujawnione naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 78 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ma ten skutek, że nie jest wystarczające ograniczenie się do bardziej wnikliwego i wyczerpującego uzasadnienia uchwały odrzucającej zarzut do projektu planu. Konieczny jest natomiast powrót do fazy postępowania planistycznego zapewniającej ponowienie dyskusji o rozwiązaniach przyjętych w projekcie planu stanowiących przedmiot zarzutu, "w której ma miejsce taka dyskusja, a więc do wyłożenia planu do publicznego wglądu". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada m. st. Warszawy reprezentowana przez radcę prawnego M. J. zarzucając: 1/ naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", to jest art. 134 ( 1 ppsa przez przekroczenie granic rozpatrywanej sprawy, art. 147 ( 1 ppsa, przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pomimo braku naruszenia prawa przez organ, art. 153 ppsa przez błędną wykładnię zakresu związania organu oceną prawną, przy czym naruszenia te miały wpływ na wynik postępowania, 2/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to jest art. 18 ust. 2 polegające na przyjęciu, iż nastąpiło naruszenie procedury planistycznej, art. 24 ust. 3 polegające na przyjęciu, że nie było wystarczające ponowne rozpatrzenie zarzutu przez radę gminy, lecz konieczne było ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, art. 25 przez przyjęcie obowiązku ponowienia czynności proceduralnych nawet w sytuacji braku stwierdzenia konieczności dokonania zmian projektu planu i art. 36 ust. 1 przez błędne przyjęcie, że negocjacje w sprawie wykupu i zamiany nieruchomości z ich właścicielami odbywają się na etapie sporządzania projektu planu ustawy oraz błędne zastosowanie art. 27 tej ustawy do projektu planu, podczas gdy odnosi się on do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się zwłaszcza, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając nieważność uchwały o odrzuceniu zarzutu wyrokiem z dnia 26 lipca 2002 r. kierował się wyłącznie tym, że uchwała ta była w niewystarczającym w ocenie Sądu stopniu uzasadniona. Ponowne rozpatrzenie zarzutu wiązało się w związku z tym z rozpatrzeniem przez Radę m. st. Warszawy uzasadnienia, spełniającego wszystkie warunki wynikające z ustawy, a także uwzględniającego bogate orzecznictwo sądów administracyjnych i literatury przedmiotu. Odniesiono się w nim szczegółowo do wszystkich kwestii podniesionych w zarzucie i uzasadniono rozstrzygnięcie zarówno pod względem merytorycznym jak i prawnym. Procedura sporządzania planu została ściśle sformalizowana, określa chronologię czynności i ograniczenia w dowolności jej rozszerzania o czynności nie przewidziane normą prawną. Gmina jest obowiązana przestrzegać przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rozważanie przez Sąd faktycznej realizacji modernizacji i przebudowy Wału Miedzeszyńskiego wykracza poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 ( 1 ppsa i nie może być podstawą rozstrzygnięcia w postępowaniu w przedmiocie uchwały w sprawie rozpatrzenia zarzutu do projektu planu. H. i Z. Ł. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie podnosząc, że odrzucenie wniesionego przez nich zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza ich interes prawny jako właścicieli nieruchomości objętej tym planem. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych zarzutach. Zarówno zarzuty odnoszące się do naruszenia zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prawa materialnego jak i do naruszenia przepisów prawa procesowego mają związek z tym, że Sąd ten uznał, iż w wyniku stwierdzenia nieważności wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3814/02 uchwałę Rady Gminy Warszawa - Wawer z dnia 26 lipca 2002 r. Nr 637/LVIII/2002 w przedmiocie zarzutu wniesionego przez H. i Z. Ł. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projekt tego planu stosownie do określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. powinien ponownie zostać wyłożony do publicznego wglądu w celu "ponowienia dyskusji o rozwiązaniach przyjętych w projekcie planu stanowiących przedmiot zarzutu", podczas gdy w uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że wyłączną przyczyną usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej wówczas uchwały był brak odpowiedniego uzasadnienia, które "winno być szczególnie wnikliwe i staranne". Uzasadnienie tej uchwały w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odpowiadało wymaganiom określonym w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co spowodowało według Sądu, że "skarżący zostali pozbawieni możliwości rzeczywistego /realnego/ skorzystania z gwarantowanej im ustawowo ochrony interesów prawnych". Sąd dopatrzył się także takich wad, jak brak dowodu na to, że przed głosowaniem została odczytana treść uchwały, zaś sama uchwała została podpisana przez przewodniczącego Rady a jej uzasadnienie, stanowiące integralną część uchwały, przez Kierownika Referatu Planowania Przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując obecnie skargę kasacyjną uznał, że zasadne są zarzuty tej skargi dotyczące błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego /ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/ w kontekście oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2003 r. Wypada zważyć, że stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./, zwanej dalej "Przepisy wprowadzające", ocena prawna wyrażona w wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wprawdzie w skardze kasacyjnej wskazano na art. 153 ppsa, który przewiduje związanie oceną prawną orzeczeniami wydanymi po dniu 1 stycznia 2004 r., jednakże ta oczywista omyłka nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Jednoznacznie bowiem w skardze tej precyzując pozostałe zarzuty odniesiono się do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2003 r. i wynikających zeń konsekwencji. Nie może budzić wątpliwości, iż organ gminy mając obowiązek ponownie rozpoznać wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania zarzut, wobec usunięcia wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzedniej uchwały o jego odrzuceniu, zobowiązany był do ścisłego przestrzegania wytycznych zawartych w tym wyroku oraz był związany oceną prawną wyrażoną przez NSA w tym wyroku. Ocena ta jednoznacznie odnosiła się do treści uzasadnienia wyroku, które nie spełniało wymogów art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponownie wydawana w danej sprawie uchwała musiała więc odpowiadać wymogom tego przepisu. W tym też zakresie powinien był dokonać oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Nakazanie natomiast ponowienia procedury planistycznej poczynając od wyłożenia ponownie projektu planu do publicznego wglądu w żadnej mierze nie odpowiada zarówno powołanym w zaskarżonym wyroku przepisom /art. 18 i art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/, jak też pozostaje w sprzeczności z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające. Zupełnie niejasne są wywody uzasadnienia zaskarżonego wyroku co do tego, iż Sąd "nie zrozumiał na jakich podstawach prawnych jest od pewnego czasu realizowana zamierzona modernizacja i przebudowa Wału Miedzeszyńskiego". Słuszne są w tym względzie uwagi podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Słusznie także podnosi się w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż na etapie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozważane są takie kwestie jak wykup lub zamiana nieruchomości położonych w granicach tego planu i między innymi z tej przyczyny należało powrócić do tego etapu planistycznego. Zasadnie też zarzuca się naruszenie art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do którego naruszenie procedury planistycznej powoduje nieważność uchwały w sprawie planu, bowiem istotnie przepis ten nie dotyczył sprawy rozpatrywanej przez Sąd. Normuje on bowiem skutki wiążące się z wadliwym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w niniejszej sprawie natomiast skargą objęta była uchwała o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu planu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona jak też konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji z mocy art. 185 ( 1 ppsa. Na mocy art. 207 ( 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że uwzględnienie wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną w tym zakresie powodowałoby nadmierne pogorszenie sytuacji H. i Z. Ł.