II SA/Bk 608/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi [...] O. S.A. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienie się wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącego kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów procesu. [...] O. S.A, zgłosił Prezydentowi Miasta Ł. w dniu 30 czerwca 2004 roku fakt zanieczyszczenia powierzchni ziemi, na terenie stacji paliw położonych w Ł. na działkach nr [...] przy ul. W. oraz nr [...] przy ul. W. P. przez nieistniejącą już C. [...] (C. [...]). W ocenie Prezydenta Miasta Ł. złożony przez [...] O. S.A. wniosek nie spełniał ustawowych wymogów, dlatego pismem z 20 września 2004 r. wezwał skarżącą Spółkę do usunięcia w terminie jednego miesiąca braków formalnych wniosku. W dniu 8 listopada 2004 r. przedłożono oceny zanieczyszczenia gruntu, sporządzone na podstawie badań przeprowadzonych u dniu 22 września 2004 r. Wnioskodawca w piśmie z dnia 11 stycznia 2005 r. uzupełniającym zgłoszenie, opisał okoliczności wskazujące, iż sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot. Decyzją z dniu [...] marca 2005 r. Nr [...], Prezydent Miasta Ł. odrzucił zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie stacji paliw położonych na terenie miasta. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi przez inny podmiot na terenie stacji paliw nastąpiło po upływie ustawowego terminu oraz bazując na stanowiskach Ministerstwa Skarbu Państwa i Ministerstwa Środowiska wskazujących, że w wyniku połączenia spółek (w tym C. SA i P. P.) powstały [...] O. S. A. jest następcą prawnym C. S.A. uznano, że złożony wniosek nie kwalifikuje się do przyjęcia zgłoszenia, na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Z decyzją Prezydenta Miasta Ł., w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi, na działkach, położonych w obrębie miasta, nie zgodził się skarżąca Spółka i w odwołaniu złożonym w dniu 6 kwietnia 2005 r. wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie sprawy i uwzględnienia zgłoszenia w rejestrze określonym w art. 110 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62. poz. 627). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując odwołanie podniosło, że, skarżąca Spółka, jako władająca powierzchnią ziemi obowiązana była nie tylko do zgłoszenia faktu zanieczyszczenia ziemi lub gleby spowodowanego przez inny podmiot, ale i jego udokumentowania oraz stosownie do przepisów art. 12 ust 2 tej ustawy do załączenia do zgłoszenia (w dniu złożenie zgłoszenia) wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia gleby lub ziemi oraz opisu okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Wskazano, że wyniki badań przeprowadzonych we wrześniu 2004 r. na terenach stacji paliw w Ł. nie wskazują, że sprawcą zanieczyszczenia powierzchni ziemi był inny podmiot, a także nie wskazują, iż zanieczyszczenie gleby lub ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy. Kolegium uznało w związku z powyższym, że organ pierwszej instancji słusznie uznał, że złożone przez Spółkę dokumenty uzupełniające nie są wystarczające - nie wskazują, że zanieczyszczenie powstało przed przyjęciem nieruchomości od C. SA oraz, że sprawcą zanieczyszczenia nie jest skarżąca Spółka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że w świetle określonych wymogów określonych w art. 12 ww. ustawy, zgłoszenie Spółki nie czyni zadość wymaganiom ustawowym, co oznacza, iż Prezydent Miasta Ł. nie mógł uwzględnić zgłoszenia w rejestrze, określonym w art. 110 Prawa ochrony środowiska, zawierającym informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi. Na powyższą decyzję została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z wnioskiem o uchylenie skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W skardze zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego - art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, poprzez przyjęcie, że: • zgłoszenie wniesione 30 czerwca 2004 r. na podstawie art. 12 ust. l ustawy wprowadzającej nie spełnia wymogów ustawy wprowadzającej w związku z brakiem jego udokumentowania w dniu zgłoszenia, • wyniki badań, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej mogą być wyłącznie wynikami analitycznych badań laboratoryjnych, co nie wynika z przepisu ustawy i jest sprzeczne z praktyką oceny zanieczyszczeń glebowo-gruntowych przyjętą w sektorze paliwowym, • badania laboratoryjne wykonane po dacie złożenia zgłoszenia, o którym mowa w art. 12 ust. l ustawy wprowadzającej, nie mogą stano wić materiału dowodowego w sprawie, 2. przepisów postępowania, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a., poprzez powołanie pisma Ministra Środowiska jako podstawy rozstrzygnięcia i zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z brzmienia art. 12 ust. l ustawy wprowadzającej wynika, że władający powierzchnią ziemi, zgłaszający zanieczyszczenie dokonane przez inny podmiot, miał obowiązek zgłosić taki fakt organowi do dnia 30 czerwca 2004 r. Do zgłoszenia należało załączyć badania, jednak ustawodawca nie określił, jakiego rodzaju badania powinny być załączone do zgłoszenia. Podniesiono, że badań tego rodzaju mogą być wykonane w sposób dowolny, w tym, co jest powszechnie przyjęte w sektorze paliwowym, mogą być badaniami naocznymi. Wskazano, że przykładem metodyki szacowania zanieczyszczeń w sektorze paliwowym metodą badań naocznych mogą być badania na podstawie, których Państwowy Instytut Geologiczny, Zakład Hydrogeologii i Geologii Inżynierskiej sporządził raport "Ocena stanu zanieczyszczenia i zagrożenia wód podziemnych produktami naftowymi na obszarze Polski" (Warszawa, grudzień 1988r.), z wykorzystaniem wizji lokalnych dla oszacowania wielkości powierzchni skażonej. Podkreślono, że z przeprowadzonych przez skarżącą Spółkę badań naocznych wynikało jednoznacznie, że teren jest zanieczyszczony, a wynik tych badań został zawarty w treści zgłoszenia oraz, że na żądanie organu skarżąca Spółka, jako zgłaszający usunęła wątpliwości, co do faktu zanieczyszczenia składając wyniki analitycznych badań laboratoryjnych. Odnosząc się do stwierdzenia organów obu instancji, że zgłoszenie nie czyniło zadość wymaganiom ustawowym z powodu niedostatecznego udokumentowania w dniu 30 czerwca 2004 r. wskazano, w związku z tym, że wyniki badań naocznych zawarto w treści zgłoszenia "byłoby zbędnym formalizmem wymaganie od strony, aby wyłączyła oświadczenie w tym zakresie do osobnego dokumentu (...)". Podniesiono, że jeżeli w przekonaniu organu okoliczności sprawy nie zostały jednoznacznie wyjaśnione, to zadaniem organu było wszechstronne wyjaśnienie sprawy poprzez dopuszczenie innych dowodów. Uznano, że w tym zakresie doszło do naruszenia art. 7 i 8 kpa., co miało wpływ na wynik postępowania. Podkreślono, że ustawa wprowadza obowiązek zgłoszenia zanieczyszczenia dokonanego przed dniem l października 2001 r. potwierdzonego badaniami, bez wskazania daty ich wykonania, oraz obowiązek dostarczenia opisu okoliczności, które mają uprawdopodobnić, że sprawcą był inny podmiot powoduje, że w rozstrzyganej sprawie dotyczącej zgłoszenia, wskazanie jako sprawcy zanieczyszczenia C. SA (inny podmiot), dodatkowo dowodzi, że zanieczyszczenie nastąpiło przed dniem 7 września 1999 r., tj. przed datą wykreślenia C. [...] z rejestru handlowego. W związku z powyższym, dołączone do wniosku na wezwanie organu badania spełniają ustawowy warunek. Pełnomocnik Spółki wskazał, że [...] O. S.A. jest jedynie cywilnoprawnym następcą C. [...] S.A. oraz w całości podtrzymała swoje stanowisko dotyczące kwestii zakresu obowiązków przejmowanych w ramach następstwa prawnego zaprezentowane w odwołaniu od decyzji o organu pierwszej instancji, podnosząc, że nie istnieje ujemna przesłanka materialnoprawna w postaci następstwa prawnego w przypadku dokonywania zgłoszenia na podstawie cyt. art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawę Prawo ochrony środowiska (...) Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium podniosło, że skarżąca Spółka nie wywiązała się z wynikającego z art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy wprowadzającej ustawę Prawo ochrony środowiska, obowiązku wykazania, że sprawcą zdarzeń powodujących zanieczyszczenie powierzchni ziemi była C. SA. Wskazano, że znajdująca się w aktach ocena zanieczyszczenia gruntu nie wskazuje również, iż stwierdzone zanieczyszczenie powierzchni ziemi powstało przed wejściem w życie ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjne został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest, więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem. Dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w cyt. art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy- Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), miało na celu umożliwienie uwolnienia się od odpowiedzialności za zanieczyszczenie ziemi lub gleby przez podmiot, który przejął władanie obszarem ziemi już zanieczyszczonej przez poprzednio władającego. Skład orzekający w sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 187/05, w którym Sąd stwierdził, że "Przyjęcie stanowiska, iż sukcesja generalna wyłącza możliwość stosowania art. 12 omawianej ustawy, prowadziłoby do znacznego ograniczenia jego stosowania. Literalne brzmienie tego przepisu uprawnia do możliwości skorzystania z niego przez wszystkich "władających" powierzchnią w dniu wejścia w życie ustawy bez wyłączenia następców prawnych." Dlatego też odrzucenie zgłoszenie złożonego przez [...] O. S. A. z tego powodu, że Spółka jest następcą prawnym C. S.A. (sprawcy zanieczyszczeń) na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw, i uznanie na podstawie oficjalnych wyjaśnień Ministerstwa Środowiska i Ministerstwa Skarbu Państwa, że złożony przez [...] O. S.A. wniosek nie kwalifikuje się do przyjęcia należy uznać za nieuprawnione. Organ odwoławczy nie odniósł się do powyższych kwestii następstwa prawnego wskazując jedynie, że podstawą uznania zgłoszenie Spółki za odbiegające od wymagań ustawowych przez organ pierwszej instancji były m.in. oficjalne wyjaśnienia Ministerstwa Środowiska i Ministerstwa Skarbu Państwa, dotyczące następstwa prawnego [...] O. wobec C. S.A., co czyni zasadnym zarzuty skargi o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego - art. 7 i 77 kpa. Kwestie te powinny być wyjaśnione i ocenione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Z treści art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy- Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw wynika, że na władającym powierzchnią ziemi, ciążył obowiązek: • zgłoszenia, w terminie do 30 czerwca 2004 r., zanieczyszczenia dokonanego przed dniem l października 2001 r. potwierdzonego badaniami oraz • dostarczenia opisu okoliczności, które mają uprawdopodobnić, że sprawcą był inny podmiot niż władający. Brak do dnia 4 października 2002r. (data Dz. U. Nr 165, w którym pod poz.1359 opublikowano rozporządzenie Min. Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w prawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi) regulacji prawnych określających kryteria oceny jakości gruntów uniemożliwiał, w ocenie Sądu, określenia wartości stężeń substancji stanowiących zanieczyszczenie przed tą datą w tym na dzień wykreślenia C. S.A. z rejestru w roku 1999, jak też na dzień 1 października 2001r. tj. na dzień wejścia wżycie ustawy. Tym samym należy uznać, że dołączone do wniosku na wezwanie organu badania zanieczyszczeń ziemi sporządzone po dacie wszczęcia postępowania spełniają ustawowy warunek potwierdzający zanieczyszczenie ziemi, nie stanowią przy tym jednocześnie dowodu potwierdzającego sprawcę zanieczyszczenia. Z treści wspomnianego przepisu wynika, że fakt spowodowania zanieczyszczeń przez inny podmiot niż władający gruntem należało jedynie uprawdopodobnić poprzez dołączenie opisu okoliczności, w których doszło do zanieczyszczeń. W ocenie Sądu zwrot "uprawdopodobnić" należy rozumieć, jako wskazanie istnienia faktów i okoliczności, które pozwolą na wyciągniecie wniosku, że istnieje duże prawdopodobieństwo (a nie pewność), że zanieczyszczenia dokonał inny podmiot. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka zgłosiła fakt zanieczyszczenia ziemi ostatniego dnia terminu wyznaczonego w cytowanym wyżej art. 12 ustawy. Do zgłoszenia nie dołączono wyników badań zanieczyszczeń (wg Spółki wyniki badań naocznych zawarto w treści zgłoszenia uznając, że wymaganie od strony, aby wyłączyła oświadczenie w tym zakresie do osobnego dokumentu byłoby zbędnym formalizmem), a w jego treści wyjaśniono, że sprawcą zanieczyszczeń była C. [...], wykreślona z rejestru handlowego 7 września 1999 r., która prowadziła działalność od lat 40 ubiegłego stulecia i posiadała monopol w zakresie obrotu paliwami i wywołała w skali całego kraju istotne szkody w środowisku, m.in. na przedmiotowych nieruchomościach. Z wyjaśnień Skarżącej Spółki wynikało, że stacje paliw na nieruchomościach istniały od dawna tj. na działce położonej w Ł. przy ul. W. od 1961 r., a na działce położonych przy ul. W. P. od 1982r. Na wezwanie organu prowadzącego sprawę zostały dostarczone dokumenty dotyczące oceny zanieczyszczeń ziemi. Organ pierwszej instancji uznał jednak, że strona uzupełniła zgłoszenie po terminie oraz nie przedstawiła wystarczających dowodów na okoliczność, iż lokalne zanieczyszczenia gruntów przedstawione w "Ocenach zanieczyszczenia", dotyczące stacji paliw spowodował inny podmiot, a wyniki badań wykonanych we wrześniu 2004 r. potwierdzają jedynie fakt występowania na działkach przekroczenia standardów jakości ziemi oraz, że zgłoszenie nie dokumentowało braku następstwa prawnego po C. [...]. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu decyzji wskazało, że "dokumenty uzupełniające nie są wystarczające- nie wskazują, że zanieczyszczenie powstało przed przyjęciem nieruchomości od C. S.A. oraz, że sprawcą zanieczyszczenia nie jest [...] O. S.A.". W świetle powyższego zasadny jest zarzut pełnomocnika skarżącej Spółki, że jeżeli w przekonaniu organu okoliczności sprawy nie zostały jednoznacznie wyjaśnione, to jego zadaniem było wszechstronne wyjaśnienie sprawy poprzez dopuszczenie innych dowodów. Takiego postępowania nie przeprowadzono. Z tego też powodu zaskarżona decyzja narusza postanowienia art. 7 kpa (zasady prawdy obiektywnej) załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i postanowienia art. 77 kpa, w myśl których organy administracji w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego powinny w sposób wyczerpujący zebrać cały materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przepisów art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy- Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) poprzez błędna wykładnię oraz przepisów proceduralnych (art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa), Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo - o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.