II SAB/Wa 181/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia WSA Maria Werpachowska (spraw.), Sędzia WSA Bronisław Szydło, Protokolant Paweł Groński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie wniosku z dnia 31 marca 2005 r. o uchylenie lub zmianę decyzji dyrektora okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji dyrektora Zakładu Karnego nr [...] w S. zobowiązuje Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. P. z dnia 31 marca 2005 r. w terminie 30 dnia od uprawomocnienia się niniejszego wyroku W dniu 25 lipca 2005 r. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 31 marca 2005 r. o uchylenie lub zmianę, w trybie art. 161 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również kpa, decyzji dyrektora okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] marca 2004 r. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji dyrektora Zakładu Karnego nr [...] w [...] z dnia [...] lutego 2004 r. [...] M. P. wskazał, że pomimo złożenia do Ministra Sprawiedliwości zażalenia w sprawie bezczynności w zakresie rozpoznania jego wniosku - organ nie podjął żadnych czynności wymaganych przepisami kpa i nie wydał ani decyzji ani postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej odrzucenie. Organ przyznał, że M. P. złożył wniosek, o którym mowa wyżej, jednakże podniósł jednocześnie, że do dnia wniesienia skargi do Sądu skarżący nie wezwał Ministra Sprawiedliwości do usunięcia naruszenia prawa w trybie i terminie określonym w art. 52 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W piśmie procesowym z dnia 21 października 2005 r. M. P. , odnosząc się do zarzutu przemawiającego w ocenie organu za odrzuceniem skargi wskazał, że w przedmiotowej sprawie złożył zażalenie w dniu [...] czerwca 2005 r. Minister Sprawiedliwości do czasu rozpoznania skargi przez Sąd, że nie rozpatrzył wniosku skarżącego z dnia 31 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na wstępie rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 powołanej ustawy). Stosownie natomiast do art. 52 § 3 tego aktu prawnego, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę warunkiem wniesienia skargi na bezczynność Ministra Sprawiedliwości, który jest naczelnym organem administracji państwowej, nie jest ani uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, ani złożenie zażalenia, o którym mowa w art. 37 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszym składzie nie podziela zatem poglądów wyrażonych w innych orzeczeniach, tj. np. w postanowieniu NSA z dnia 17 października 1997 r. sygn. akt IV SAB 31/97 (OSP 1998/10 poz. 185), czy też postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt I SAB/Wa 21/05 (niepubl.). Natomiast podziela stanowisko zawarte w glosie prof. Barbary Adamiak do powołanego wyżej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 1997 r. (OSP 1998/10 str. 526). Podkreślić należy, że wskazany przez organ art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymaga wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa wówczas, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, a przedmiotem skargi są akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Zarzut bezczynności nie dotyczy powołanego przepisu. Przepis ten odnosi się bowiem do aktów i czynności, do których nie mają zastosowania przepisy prawa procesowego, zatem nie ma on zastosowania do decyzji i postanowień oraz bezczynności w tym zakresie. Z tego też względu Sąd nie może podzielić poglądu organu w zakresie dopuszczalności skargi. Jednocześnie wskazać należy, że minister jest ostatnim ogniwem w administracyjnym toku instancji, a zatem od rozstrzygnięcia tego organu nie przysługują środki zaskarżenia oparte na bezwzględnej dewolucji kompetencji. Brak jest natomiast co wymaga podkreślenia - przepisu szczególnego, który przewidywałby możliwość wniesienia zażalenia w przypadku bezczynności naczelnego organu administracji publicznej. Zasadny jest zatem pogląd skarżącego, że w przedmiotowej sprawie nie miał on obowiązku wniesienia do Ministra Sprawiedliwości zażalenia. Zgodnie z art. 161 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Ilekroć w przepisach kpa jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 (art. 5 § 2 pkt 4 kpa). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), Centralnym Zarządem Służby Więziennej oraz podległymi jednostkami organizacyjnymi kieruje dyrektor Generalny Służby Więziennej podległy Ministrowi Sprawiedliwości. W przedmiotowej sprawie organem, o którym mowa w art. 161 § 1 kpa, jest Minister Sprawiedliwości, tym samym jest on organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Ustawodawca przyznając organowi administracji publicznej uprawnienie określone w art. 161 § 1 kpa wymienił jednocześnie przesłanki warunkujące możliwość jego zastosowania. Minister Sprawiedliwości, do którego skierowany został wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie powołanego artykułu, obowiązany był zbadać, czy zachodzą przesłanki umożliwiające zastosowanie tego przepisu. Zatem bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiotowej sprawie polega na tym, że organ ten przez okres kilku miesięcy, od dnia złożenia wniosku do dnia wyrokowania, nie podjął żadnych czynności wymaganych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i nie rozpoznał wniosku M. P. w procesowej formie określonej przepisami kpa, tj. nie wydał decyzji. Nadmienić przy tym należy, że błędne przekonanie Ministra Sprawiedliwości, co do występowania negatywnej przesłanki umożliwiającej rozpoznanie wniosku, nie usprawiedliwia organu i nie stanowi podstawy do oddalenia skargi. Niezależnie bowiem od tego, czy przyczyna braku rozpoznania wniosku była zawiniona, czy niezawiniona przez organ - Minister Sprawiedliwości niezaprzeczalnie pozostaje w bezczynności. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. P. z dnia 31 marca 2005 r. w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku.