III SA/Gl 908/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Asesor WSA Krzysztof Targoński Asesor WSA Mirosław Kupiec Protokolant referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Ł. K. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych: 1) stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w blokach mieszkalnych przy ul. [...] o nr [...],[...] i [...]; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. [...] 2003 r. Rada Miasta C. podjęła uchwałę o nr [...] , którą wprowadziła zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na obszarze C. obejmującym: "teren pawilonów przy ul. [...] od nr [...] do [...], ul. K [...] nr [...], bloki mieszkalne przy ul. [...] o nr [...],[...],[...] oraz teren, na którym zlokalizowane są domy studenckie i uczelnie zamknięty ulicami: [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] z wyłączeniem ul. [...] i ul. [...]." Jako przyczynę podjęcia tego typu uchwały Rada wskazała względy wychowawcze oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, a jako jej podstawę prawną przywołała: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity w Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity w Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.). Uchwałę tą zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w K. Ł. K.. W swej skardze stwierdził, że wspomniana tu na wstępie uchwała Rady Miasta C.narusza art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości..., gdyż przepis ten nie zezwala organom gminy na wprowadzanie zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na dowolnie wybranych obszarach gminy. Wskazanie miejsc, jako podlegających takiej ochronie musi mieć obiektywne podstawy, nie stanowi ich szeroko rozumiane pojęcie dobra społecznego ani skargi mieszkańców, gdyż te zdarzają się także w innych częściach miasta. Skarżący podniósł jednocześnie zarzut naruszenia przez Radę C. konstytucyjnej zasady ochrony własności prywatnej i wkroczenie tym samym w sferę władzy ustawodawczej, do czego Rada nie jest uprawniona. Wyjaśnił w końcu, iż jest dzierżawcą lokalu użytkowego przy ul. [...] pawilon [...], w którym ma zamiar prowadzić lokal gastronomiczny i liczył, że przyznane poprzednio zezwolenie na sprzedaż w nim alkoholu będzie podtrzymane. Zaskarżona uchwała godzi zatem w jego interes i naraża go na straty. Swą skargę Ł. K. oparł na przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z wyjaśnieniem, iż 31 lipca 2003 r. wystąpił do Prezydenta C. z żądaniem usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wskazanej tu uchwały Rady Miasta C., na co nie uzyskał odpowiedzi. Ustosunkowując się do Skargi Ł. K. Gmina C. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, iż przepis art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przyznaje radzie gminy prawo do wprowadzenia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na innych niż wymienione w art. 14 ust. 1 tej ustawy obszarach gminy z uwagi na ich charakter. Tak więc wprowadzenie takiego zakazu może uzasadniać charakter miejsca lub obszaru, na którym spożywanie alkoholu jest szczególnie niepożądane. Obszar C. objęty zaskarżoną uchwałą wymaga takiej ochrony, gdyż znajduje się na nim skupisko domów akademickich i obiektów uczelni. Z uwagi na dużą ilość lokali gastronomicznych i punktów sprzedaży alkoholu na tym terenie doszło do wielu zakłóceń porządku i spokoju publicznego i zdarzeń wywołujących zgorszenie. Gmina nie zgodziła się z zarzutem Ł. K. o naruszeniu jego sfery własności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Stwierdziła w tym zakresie, że prawa te podlegają ograniczeniom ustawowym, a takimi są rygory ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ponadto, prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej nie może naruszać prawa większości do spokojnego, niezakłóconego i kulturalnego przebywania bądź zamieszkiwania na danym obszarze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który stał się właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zważył, co następuje; Jako podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Miasta C. wskazała art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity w Dz.U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.). Przepis ten brzmi następująco: "W innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gmin, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania i spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych". Wyjaśnienie jego znaczenia wymaga jednak zwrócenia uwagi na poprzedzające go ust. 1 – 5. Otóż w ustępach tych ustawodawca wskazał konkretne miejsca i obiekty, w których, z uwagi na ich charakter i przeznaczenie, zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Są to miejsca i obiekty, w których z oczywistych względów zakaz taki powinien obowiązywać - dla przykładu: szkoły, placówki oświatowo-wychowawcze, zakłady pracy czy środki i obiekty komunikacji publicznej. Wprowadzenie zatem takiego zakazu w tych miejscach i obiektach było możliwe z woli samego ustawodawcy, aktem prawnym rangi ustawowej obowiązującym na terenie całego kraju. Nie można było jednak było wykluczyć sytuacji, w której mogła pojawić się konieczność wprowadzenia takiego zakazu w odniesieniu do innych miejsc czy obiektów z uwagi na ich lokalny charakter, jako środka zapobiegającego społecznie negatywnym skutkom sprzedawania i spożywania napojów alkoholowych. W tym, zdaniem Sądu, należy upatrywać intencji ustawodawcy przyznającego radom gmin kompetencje do wprowadzania na ich terenie zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Przyznając takie kompetencje radom gmin ustawodawca zakreślił jednak granice działania organu gminy, stanowiąc, iż wprowadzenie takiego zakazu musi uzasadniać charakter miejsc, obiektów lub określonych obszarów. Ponieważ ustawodawca nie sprecyzował znaczenia terminu "charakter miejsc, obiektów lub obszarów" dlatego należy ustalić jego znaczenie z zastosowaniem możliwych metod wykładni, to znaczy językowej, ale też systemowej i celowościowej. Wykładnia językowa prowadzi do oczywistego wniosku, iż w przepisie tym chodzi o takie miejsca, w których sprzedawanie, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych jest niewłaściwe, niestosowne i niepożądane. Stosując z kolei wykładnię celowościową i systemową trzeba, zdaniem Sądu, zwrócić uwagę na fakt, iż przepis ten jest elementem składowym ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, której cele i jednocześnie wola wprowadzającego ją w życie ustawodawcy zostały wskazane w krótkiej preambule oraz art. 1 i 2. Wynika z nich natomiast, iż życie obywateli w trzeźwości stanowi niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z tego względu organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego zobowiązane są do podejmowania działań zmierzających do przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu. Instrumentem pozwalającym radom gmin realizować takie cele jest uprawnienie do wprowadzania zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na określonych obszarach gmin, obiektach lub konkretnych miejscach. W tym zatem kontekście charakter owych miejsc, obiektów lub obszarów musi być rozumiany w ten sposób, iż wymaga ingerencji organu gminy dla realizacji celów i zadań nakreślonych ustawą, a więc zapobiegania negatywnym następstwom sprzedawania i spożywania napojów alkoholowych, polegających także na powtarzających się zakłóceniach spokoju i porządku publicznego, jak również poczucia bezpieczeństwa obywateli. Tak, zdaniem Sądu, należy rozumieć przepis art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Pora zatem ocenić, czy uchwalając [...] 2003 r. uchwałę Nr [...] Rada Miasta C. naruszyła przepis art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Otóż, w ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, Rada Miasta miała prawo podjąć taką uchwałę, jako reakcję na powtarzające się przypadki naruszenia porządku i spokoju publicznego, będące wynikiem nagromadzenia na terenie nią objętym wielu punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z materiałów przesłanych przez Gminę C., a w szczególności z protokołu posiedzenia Rady z [...] 2003 r., w toku którego przedstawione zostały stanowiska Policji, Straży Miejskiej, Państwowego Inspektora Sanitarno-Epidemiologicznego, przedstawiciela mieszkańców ul. [...] wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż motywy podjęcia takiej uchwały, wskazane jako względy wychowawcze oraz zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego miały swe rzeczywiste podstawy. Nagromadzenie na terenie objętym uchwałą, zlokalizowanym w sąsiedztwie domów akademickich i osiedla mieszkaniowego, 36 punktów sprzedaży alkoholu spowodowało powtarzające się przypadki zakłóceń spokoju i porządku publicznego, występków nieobyczajnych, przestępstw w stopniu uciążliwym dla mieszkających tam osób i niemozliwym do opanowania przez służby porządkowe. Trudno fakty te podważać, gdyż zostały przedstawione w sposób wymierny, statystyczny, nawiasem mówiąc nie podważa ich sam skarżący, który koncentruje się na zarzucie naruszenia art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości... oraz zasad konstytucyjnych. Trzeba przy tym mieć na uwadze fakt, iż działo się to wszystko na terenie osiedla mieszkaniowego i w sąsiedztwie domów akademickich i słusznie przyjęto, iż charakter tych miejsc nie pozwala na tolerowanie takiego stanu rzeczy. Zarówno osiedle mieszkaniowe, jak i teren domów akademickich to miejsca, w których powinno być zagwarantowane prawo do spokojnego i bezpiecznego zamieszkiwania. Po to został wprowadzony w życie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wykładany i rozumiany w duchu całej tej ustawy, by właściwe organy gmin mogły reagować na tego typu zjawiska. Sąd nie podzielił przy tym poglądu, w myśl którego negatywne zjawiska, jak zakłócanie spokoju i porządku publicznego nie dają podstawy do wprowadzenia zakazu sprzedawania i spożywania napojów alkoholowych, gdyż godzi to w sferę wolności obywateli, w tym i zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej, a utrzymanie spokoju i porządku publicznego należy do właściwych organów porządkowych. Rozstrzygając tego typu kwestie należy brać pod uwagę realia każdego konkretnego przypadku, stopień natężenia zjawisk negatywnych, ich uciążliwość dla ogółu i realną możliwość zapobieżenia im. Pominięcie tych względów prowadzi bowiem do wyrażenia zgody na realizację uprawnień jednych, kosztem drugich, na co, zdaniem Sądu, nie może być zgody. Realizacja praw i wolności musi następować z poszanowaniem praw i wolności innych osób. W ocenie Sądu, przyjmując takie rozwiązanie, to znaczy decydując się na obronę porządku i spokoju publicznego ogółu, kosztem osób, które prowadziły działalność polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych Rada Gminy nie naruszyła zasady proporcjonalności, nie poświęciła dobra większego dla mniejszego, a odwrotnie, zareagowała w sposób adekwatny i zgodny z prawem. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta C. nie ustrzegła się jednak błędu, który zresztą sama zauważyła i skorygowała. Otóż w uchwale z [...] r. użyty został zwrot zakazujący sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w blokach mieszkalnych przy ul. [...], a zatem obejmujący całości tych obiektów, łącznie ze znajdującymi się w nich mieszkaniami, co z oczywistych względów jest zbyt daleko posuniętym sformułowaniem. Art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi daje radom gmin uprawnienie do wprowadzania takiego zakazu w wyznaczonych miejscach publicznych, jego wprowadzenie w odniesieniu do miejsc, które nie mają takiego charakteru jest naruszeniem tego przepisu. Uchwała w tym brzmieniu obowiązywała od 15 sierpnia 2003 r. (data jej wejścia w życie), do 11 października 2003 r., jako daty wejścia w życie uchwały z [...] 2003 r. Nr [...], zmieniającej uchwałę Nr [...] z [...] 2003 r. Dokonując tej zmiany Rada Miasta C. zastąpiła zakwestionowany tu zwrot "bloki mieszkalne przy ul. [...] o nr [...],[...],[...]" zwrotem "lokale użytkowe usytuowane w blokach mieszkalnych przy ul. Nałkowskiej 3, 7,11." Nie mniej jednak w okresie od [...] 2003 r. do [...] 2003 r. obowiązywała uchwała w brzmieniu pierwotnym, sprzecznym z prawem, co skutkowało orzeczeniem Sądu stwierdzającym nieważność tej części uchwały z mocy art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) W pozostałym zakresie oddalono skargę z mocy art. 151 tej ustawy.