II OSK 1118/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki /autor uzasadnienia/ Jerzy Solarski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "B" Spółka z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Go 505/05 w sprawie ze skargi "B" Spółka z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy L. Nr [...] z dnia [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz skarżącej "B" Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 600 zł (sześćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Go 505/05 oddalił skargę Spółki z o.o. B. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję nr [...], którą Wójt Gminy L. odmówił ww. Spółce z o.o. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy norek na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w obrębie M., gm. L. Powyższą decyzję uzasadniono tym, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), powołanej dalej w skrócie jako u.p.z.p., tzw. dobranego sąsiedztwa inwestycyjnego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wymienionych w powyższym przepisie, a w tym przypadku brak zainwestowania sąsiednich terenów. Przedmiotowy teren jest obszarem niezainwestowanym położonym poza obszarem zamieszkania, otoczony lasem. Najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się w odległości ok. 1,5 km. Zgodnie z obowiązującymi przepisami zabudowa działki rolnej jest możliwa jedynie na zasadzie zabudowy zagrodowej, a więc w sytuacji, w której budynek mieszkalny wraz z budynkami gospodarczymi stanowi element zorganizowanej działalności gospodarstwa rolnego. Inwestycja polegająca na budowie fermy norek nie jest zabudową zagrodową tylko specjalistyczną działalnością hodowlaną w związku z tym art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie ma zastosowania, ponieważ niniejsza inwestycja nie zakłada budowy budynku mieszkalnego, nie można jej zaliczyć do zabudowy zagrodowej, Lokalizacja powyższej inwestycji będzie jedynie możliwa po sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla omawianego terenu. Zainteresowana Spółka B. w odwołaniu od powyższej decyzji podniosła, iż planowana inwestycja jest zabudową zagrodową w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Z przepisu tego wynika, iż zabudowę zagrodową w gospodarstwie hodowlanym tworzą m.in. wymienione tam rodzaje budynków (mieszkalne, gospodarcze, inwentarskie), jest to wyliczenie przykładowe o czym świadczy użyty tam termin "w szczególności". Natomiast zastosowanie łącznika "lub" świadczy o tym, iż wymienione elementy nie muszą wystąpić łącznie. W myśl powołanego przepisu jako zabudowę zagrodową należy traktować budynki gospodarcze w gospodarstwie ogrodniczym, budynki inwentarskie w gospodarstwie leśnym, jak i budynki gospodarcze i inwentarskie w gospodarstwie hodowlanym. Budynek mieszkalny w myśl omawianego przepisu, nie jest koniecznym elementem zabudowy zagrodowej. Projektowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z funkcją obiektów już istniejących i w żaden sposób nie narusza ładu przestrzennego tego terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. nie wyjaśnia pojęcia "zabudowy zagrodowej". Objaśnienie "zabudowy zagrodowej" zostało zawarte w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. powołanego w odwołaniu, przez które należy rozumieć "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych". W myśl § 3 pkt 1 rozporządzenia warunkiem koniecznym do uznania zabudowy jako zagrodowej jest prowadzenie "rodzinnego gospodarstwa rolnego". Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592) uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Natomiast za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną, będącą właścicielem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni użytków rolnych nieprzekraczającej 300 ha, prowadzącą osobiście gospodarstwo rolne, posiadającą kwalifikacje rolnicze zamieszkałą w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa, co wynika z art. 6 ust. 1 cyt. wyżej ustawy. W świetle ww. przepisów planowana inwestycja nie spełnia przesłanki "zabudowy zagrodowej", a więc może być zrealizowana przy łącznym spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Z akt sprawy jednak wynika, iż warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może być spełniony z powodu niezabudowania działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Powoływanie się na przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.) jest chybione i niemające znaczenia ani wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie, bowiem powyższa ustawa jest przepisem prawa materialnego o charakterze zobowiązaniowym świadczeń publicznych czyli regulujących inną kwestię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając skargę Spółki B. na powyższą decyzję zgodził się ze stanowiskiem organów administracji publicznej orzekających w sprawie, iż z powodu braku dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunki zabudowy, odpowiednio do zakresu i skali planowanej inwestycji, można ustalić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Według Sądu w rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest czy planowana inwestycja spełnia wymogi zabudowy zagrodowej w rozumieniu przepisów art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd uznał za prawidłową, zastosowaną przez organ odwoławczy wykładnię, zgodnie z którą jako zabudowę zagrodową należy uznać rodzinne gospodarstwa rolne, hodowlane lub ogrodnicze oraz gospodarstwa leśne (dla nich nie jest wymagany rodzinny charakter gospodarstwa) składające się w szczególności z budynków mieszkalnych, budynków gospodarczych lub inwentarskich. Zdaniem Sądu, gospodarstwo rolne lub hodowlane, o którym tu mowa, musi bezwzględnie spełniać wymogi gospodarstwa rodzinnego, do takiego wniosku prowadzi zastosowanie wykładni językowej, jak i celowościowej oraz systemowej. Prawidłowo też w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wskazało, że dla właściwej wykładni pojęcia "zabudowy zagrodowej" należy posłużyć się ustawową definicją pojęcia "gospodarstwa rodzinnego" zawartą w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Odczytując postanowienia ustawy z dnia 27 kwietnia 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy korzystać z pojęcia "zabudowy zagrodowej" zawartego w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wykładni pojęcia "zabudowy zagrodowej" przedstawionego w odwołaniu i w skardze nie potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Planowana przez Spółkę skarżącą inwestycja, nie spełnia wymogów zabudowy zagrodowej w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów. Wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, niezbędne byłoby spełnienie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Pełnomocnik Spółki z o.o. B. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędne przyjęcie, iż zabudowa zagrodowa możliwa jest tylko w gospodarstwach rolnych o charakterze rodzinnym. Wskazując na powyższą podstawę w skardze kasacyjnej wnosi o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosi o oddalenie w całości skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Bezspornym jest, iż teren, na którym Spółka z o.o. B. planowała budowę fermy norek pozbawiony jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy, wydana na podstawie art. 61 u.p.z.p. Ponieważ planowana inwestycja nie spełnia w ocenie organów i Sądu wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jedyną możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dostrzeżono w przepisie ust. 4 art. 61 u.p.z.p., co jednak w związku z dokonaną wykładnią tego przepisu okazało się też niemożliwe. W związku z czym odmówiono ustalenia warunków zabudowy, co w całej rozciągłości zaakceptował Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem. Z takim rozstrzygnięciem i przyjętym tokiem rozumowania nie można się zgodzić, gdyż organy i Sąd dokonały błędnej wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przez przyjęcie, iż użyte tam pojęcie "zabudowy zagrodowej" należy rozumieć zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym przyjęto, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" ustalone w powyższym rozporządzeniu, ma charakter definicji legalnej mającej zastosowanie przy dokonywaniu wykładni przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co jest poglądem błędnym. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby tej definicji, zamieszczonej w rozporządzeniu nadać tak szeroki zakres zastosowania. Każda definicja legalna ma określony zakres zastosowanie, którym może obejmować jedną ustawę, ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa. Zakres ten może być określony wprost w akcie prawnym, w którym została zamieszczona definicja legalna bądź wynika z miejsca aktu normatywnego, w którym definicję legalną zamieszczono w systemie wszystkich aktów normatywnych. Tak więc zakres stosowania definicji legalnej wynika w zasadzie z hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP (A. Malinowski, Polski język prawny. Wybrane zagadania, Warszawa 2006, s. 159 i n.). Zgodnie z § 149 Zasad Techniki Prawodawczej (ZTP) zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), "w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej". Mając powyższe na uwadze należy zauważyć również, że wcześniej powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1129 z późn. zm.), który to przepis nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Poza tym trzeba zwrócić uwagę, iż z brzmienia § 3 ww. rozporządzenia wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia, o czym świadczy zwrot: "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o". Pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Skoro w niniejszej sprawie przy dokonywaniu wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie można było stosować definicji "zabudowy zagrodowej" ustalonej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. to tym samym nie można też było posłużyć się definicją "gospodarstwa rodzinnego" wynikającą z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592). W świetle powyższych rozważań, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w części dotyczącej art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest w pełni uzasadniony. Organy administracji publicznej ponownie rozpatrując sprawę (o ile dla terenu objętego wnioskiem Spółki z o.o. B. w dalszym ciągu nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), powinny bardziej wnikliwie dokonać analizy stanu faktycznego sprawy w świetle postanowień art. 61 u.p.z.p., bowiem przepis ten ma charakter szczególny i celem jego nie było zablokowanie inwestycji na terenach pozbawionych planu miejscowego. Zgodnie z założeniami przyjętymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni są ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero przy braku takiego planu, wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (nie dotyczy to inwestycji celu publicznego). W sytuacji gdy aktualnie większość terenów jest pozbawiona planów miejscowych na skutek wygaśnięcia w latach 2002 i 2003 planów uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r., to co miało być wyjątkiem (wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy) stało się niemalże regułą, co dodatkowo zaostrza rygoryzm przepisu art. 61 u.p.z.p., a w szczególności jego ust. 1 pkt 1, który wprowadził tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Zasada dobrego sąsiedztwa, od której ustawodawca przewidział nieliczne wyjątki (odstępstwa), określone w ust. 2, 3 i 4 art. 61 u.p.z.p. i której celem było zagwarantowanie ładu przestrzennego, przy interpretacji przepisów tej ustawy, nie może być tak rozumiana, aby naruszała w sposób drastyczny wolność zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), czy też prawo zabudowy wyrażone w art. 4 Prawa budowlanego, a w konsekwencji i przepisy konstytucyjne chroniące własność (art. 21 i 64 Konstytucji RP). Co prawda, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.) nie mniej jednak w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja ta kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Własność nie jest prawem absolutnym i może być ograniczona w drodze ustawy, jednak zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie to nie może naruszać istoty prawa własności, o czym należy pamiętać przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 61 u.p.z.p. Dlatego też oprócz powodów omówionych na wstępie, nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym gdzie wszyscy są wobec prawa równi (art. 2 i 32 Konstytucji), była przyjęta przez Sąd i organy administracji publicznej definicja "zabudowy zagrodowej", ograniczająca zakres tego pojęcia wyłącznie do budynków "w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych", co również w tym przypadku mogło naruszać przepis art. 23 Konstytucji. Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. chociażby z uwagi na to, że odnosi się jedynie do gospodarstw rolnych przekraczających średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, musi budzić poważne wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (Z. Niewiadomski, [w]: Zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, 2 wyd., Warszawa 2005, s. 504). Nie można więc dodatkowo zawężać kręgu podmiotów, do których jest ten przepis adresowany tylko do gospodarstw rodzinnych. Ponownie rozpatrując wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organy powinny wyjaśnić jakie obiekty już istnieją na terenie, na którym jest planowana budowa przedmiotowej fermy norek, na co zwraca się uwagę w odwołaniu i w skardze kasacyjnej i czy projektowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z funkcją tych obiektów. Ponownie należałoby również przeanalizować, czy były podstawy prawne, aby w tym postępowaniu traktować jako strony Koła Łowieckie Polskiego Związku Łowieckiego i Polski Związek Wędkarski. Sprawa planowanej fermy norek na terenie Gminy L. nie była zapewne też sprawą tej wagi, która wymagała obrad Rady Gminy i głosowania nad jej lokalizacją. Ponieważ omawiana ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "zabudowy zagrodowej", organy rozpatrujące wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie, powinny same dokonać stosownych ustaleń w tym zakresie, mając na uwadze wszystkie wskazane tu uwarunkowania prawne. Wykładnia przepisów art. 61 u.p.z.p. , a w szczególności jego ust. 1 pkt 1 nie może powodować, że sytuacja prawna inwestorów na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego byłaby mniej korzystna, niż sytuacja inwestorów na terenach, które takie plany posiadają, gdyż byłoby to sprzeczne z rato legis tej ustawy i zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP. Nie można też zapominać, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z natury swej jest aktem ograniczającym prawo własności, jednak ograniczenia te nie mogą naruszać też zasady wyrażonej w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.