II SA/Rz 532/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy studni I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. R. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 532/05 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. /[...] / wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania M. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. /[...] / umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budowy przed I wojną światową studni kopanej usytuowanej na działce nr 197 w Z., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji w szczególności podano, że podczas oględzin – przeprowadzonych przez organ I instancji po interwencji M. R. z dnia 14 września 2004 r. – stwierdzono w przedmiotowej działce studnię wybudowaną przez I wojną światową, która w 1988 r. została wyremontowana poprzez założenie nowych kręgów betonowych. Po wyremontowaniu studni został założony przyłącz wodociągowy do budynku mieszkalnego na działce nr 178 należącej do J. J. Organ I instancji powołaną decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. umorzył postępowanie z uwagi na niemożność ustalenia daty budowy studni oraz brak przepisów prawa budowlanego z okresu przed I wojną światową. W odwołaniu M. R. zarzucił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest organem właściwym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż studnia jest urządzeniem wodnym i podlega przepisom prawa wodnego. Na miejscu starej studni zostały wykonane dwie nowe studnie. Studnia ta znajduje się w odległości 5 m od gnojownika. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie w pierwszej instancji sprawy samej budowy studni przed I wojną światową jest właściwe, z uwagi na niemożliwość ustalenia daty budowy studni i brak przepisów prawa z tego okresu. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzję organu I instancji. Organ ten nie rozstrzygał sprawy remontu studni w 1988 r., jak gnojownika i powinny być one przedziałem odrębnych postępowań. Zarzuty odwołania, jakoby na działce nr 197 znajdowały się dwie studnie, nie znajdują potwierdzenia w dotyczącej dokumentacji fotograficznej. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że wykonanie studni o głębokości do 30 m na potrzeby zwykłego korzystania z wód zgodnie z art. 124 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne /Dz.U. Nr 115, poz. 1229/ nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Przedmiotowa studnia służy do zaspokojenia potrzeb własnych i gospodarstwa sąsiedniego, czyli nie wykracza poza zwykłe korzystanie z wód. Z uwagi na to, że studnia jest obiektem budowlanym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał prawo orzekać w tym przedmiocie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł M. R. – z zarzutem naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. d i art. 36 ust. 1 i 2 Prawa wodnego z 2001 r. oraz art. 19, 20, 65, 77, 89 i 96 K.p.a.i z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego kwestionowana przez niego decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa budowlanego, bowiem studnia jest urządzeniem wodnym – a nie obiektem budowlanym - podlegającym pod przepisy prawa wodnego. Nieznajomość prawa budowlanego i wodnego przez ten organ uwidacznia się w niewłaściwym stosowaniu tegoż prawa. Dowodem tego jest również "interpretacja roszczenia" art. 36 ust. 2 prawa wodnego, do czego organ ten nie był uprawniony. Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 22 lipca 1980 r. wyraźnie stanowi, że odległość studni od gnojownika musi wynosić co najmniej 15 m. W zaskarżonej decyzji nic nie mówi się o sieci wodociągowej przeprowadzonej bez pozwolenia przez działkę nr 179 stanowiącą jego własność, a wykonanej z rur polietylowych, co zagraża życiu i zdrowiu ludzi. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszono art. 77 K.p.a. – nie dopuszczając dowodu z zeznań świadków /jeden z nich budował studnię/, art. 89 k.p.a. – prowadzący rozprawę administracyjną "dopuścił" do usunięcia skarżącego z rozprawy przez J. I. "siłą" /nie miał więc możliwości wskazać, gdzie znajduje się druga studnia, z której poprowadzona jest sieć wodociągowa/ oraz art. 96 k.p.a. – prowadzący rozprawę administracyjną próbował zataić niewłaściwe zachowanie w czasie rozprawy /wyżej opisane zachowanie J. I. znalazło finał w Sądzie Grodzkim w R./. W konkluzji skarżący stwierdził, że nadzór budowlany robi wszystko "aby tej sprawie głowę ukręcić aby jej po prostu nie było", jest przekonany, że "Powiatowy i Wojewódzki Inspektor odpowiedzą w końcu za naruszenie, niewłaściwe stosowanie prawa". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W nadesłanym do Sądu piśmie z dnia 5 grudnia 2005 r. uczestnik J. I. stwierdził w szczególności, że w okresie budowy przyłącza wodociągowego w 1989 r. działka nr 179 nie była własnością skarżącego, lecz K. W., która wyraziła zgodę na wykonanie wodociągu przez jej działkę. Przyłącz jest poprowadzony ze studni widocznej na zdjęciu. Nieprawdą jest, że skarżący nie mógł uczestniczyć w rozprawie i zapoznać się z protokołem z oględzin /zapoznał się z nim w tym samym dniu, co potwierdził własnoręcznym podpisem/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej /§ 1/, zaś kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Jej zakres wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ stanowiąc, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c, pkt 2, jak również w przypadku przewidzianym w pkt 3 tegoż przepisu. Oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że przy jej wydaniu naruszono szereg przepisów postępowania administracyjnego – nie wszystkie jednak z wymienionych w skardze – i dlatego też należało uchylić zaskarżoną decyzję. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sąd, w świetle materiału zebranego w sprawie, że występując z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego /pismem z dnia 14.09.2004 r./ skarżący domagał się w istocie rzeczy wyjaśnienia legalności budowy studni na działce nr 179 w Z., stanowiącej własność J. I. Podał bowiem w w/w piśmie, że w odległości 5 m od gnojownika wybudowana jest z kręgów betonowych studnia, "a właściwie dwie studnie". Tymczasem zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2005 r. "umarzająca – w myśl art. 105 § 1 k.p.a. – postępowanie w sprawie budowy przez I wojną światową studni kopanej na działce nr 197 w Z. W odwołaniu jednakże od wymienionej ostatnio decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. skarżący ponownie podał, że na działce nr 197 zostały wybudowane w 1988 r. dwie studnie przez J. J. /który miał również podłączyć sieć wodociągową do studni "zakrytej pokrywą żelbetonową i ziemią"/. "Te tematy" chciał wyjaśnić podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez PINB, ale został z niej usunięty siłą i nie przeciwdziałał temu prowadzący tę rozprawę. Na okoliczność zaś, że studnie były wybudowane od nowa a nie miał miejsca remont studni sprzed I wojny światowej, M. R. wnosił w tymże odwołaniu o przesłuchanie dwóch świadków /J. O., W. I./. Zarzuty odwołania, jak wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zostały skwitowane stwierdzeniem, iż "nie znajdują uzasadnienia" – z akt I instancji i dołączonych fotografii nie wynika, aby na działce nr 197 znajdowały się dwie studnie. W szczególności w tym uzasadnieniu nie zostały wyjaśnione powody nieprzeprowadzenia wnioskowanego w odwołaniu dowodu ze świadków. Wszystko to prowadzi do wniosku, że organ orzekający w II instancji nie wywiązał się należycie z obowiązków określonych przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – zobowiązującymi organy administracji przed wydaniem decyzji do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, z uwzględnieniem nie tylko interesu społecznego, ale także słusznego interesu obywateli – oraz art. 107 § 3 k.p.a.; przepis ten nakazuje by uzasadnienie decyzji zawierało nie tylko wskazanie faktów uznanych przez organ za udowodnione, ale również podanie przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przeciwnym, w tym przede wszystkim wynikającym z twierdzeń strony. Sąd podziela zarzut skargi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 96 k.p.a. – skoro skarżący został usunięty z rozprawy administracyjnej nie przez kierującego rozprawą, lecz przez inną stroną postępowania, z którego to przepisu wynika uprawnienie kierującego rozprawą do utrzymania porządku czynności procesowych, jak też do zapewnienia prawidłowego przebiegu rozprawy i do jego też uznania należy zastosowanie sankcji /przewidzianej w tym przepisie/ w stosunku do osoby zachowującej się niewłaściwie w czasie rozprawy, a także stwierdza naruszenie przepisów art. 93 k.p.a. /regulującego kwestię kierownictwa rozprawy/ i art. 95 k.p.a., z którego wynika uprawnienie strony do czynnego udziału w rozprawie poprzez składanie wyjaśnień, żądań, zarzutów oraz przedstawianie dowodów na ich poparcie i prawo do wypowiedzenia się co do wyników postępowania dowodowego, powinnością zaś kierującego rozprawą /wynikającą z tego przepisu/ jest zapewnienie porządku czynnościom procesowym. Organ II instancji na przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w dniu 28 października 2004 r. z naruszeniem tych przepisów nie zwrócił uwagi i w konsekwencji poczytane to być musi za również jego zaniedbanie tym przepisem. Natomiast nie jest trafny zarzut naruszenia pozostałych przepisów K.p.a. wymienionych w skardze. Chybione jest także stanowisko skarżącego, iż studnia nie jest obiektem budowlanym, chociaż równocześnie – kwestionując odległość studni od gnojownika – odwołuje się skarżący do przepisów rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. Nr 17, poz. 62/. Służąc bowiem do zaopatrzenia obiektu budowlanego w wodę, zapewnia możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem i stąd też w rezultacie podlega regulacjom Prawa budowlanego. W postępowaniu ponownym winna zatem zostać wzmożona kwestia legalności studni wskazanych przez skarżącego i ustalona zgodnie z wymogami przepisów prawa, znajdując odzwierciedlenie w prawidłowo uzasadnionym rozstrzygnięciu. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.