II OSK 789/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki z o.o. "F" w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Go 480/05 w sprawie ze skargi Spółki z o.o. "F" w K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005r. sygn. akt II SA/Go 480/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., oddalił skargę F. Sp. z o.o. z siedzibą w K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją, której nieważność stwierdzono, Burmistrz S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie wiat o konstrukcji drewnianej, budynku gospodarczo-garażowo-magazynowego, budynku socjalno-biurowego, przyłącza energetycznego, wodociągowego i zbiornika na ścieki i gnojowicę, projektowanej do realizacji na terenie położonym w miejscowości B., nr ewid. gruntu 178/57 i 178/58, wydanej na wniosek F. Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. stwierdziło, że Burmistrz S. rozszerzył zakres żądania inwestora zawarty we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor określił bowiem inwestycję jako budowę "wiat niezabudowanych do hodowli norek". W ocenie organu nadzorczego stanowi to rażące naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Decyzja Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2002 r. naruszała także rażąco przepis art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem organ zaniechał wezwania inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Dodatkowo brak jest podpisu osoby upoważnionej na załączniku graficznym do decyzji. Stwierdziwszy powyższe SKO w G. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. stwierdziło nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Na powyższą decyzję F. Sp. z o.o. złożyła skargę do sądu administracyjnego, kwestionując stanowisko organu co do wystąpienia przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia 31 grudnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznał skargę za niezasadną stwierdzając, że przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ Sygn. akt II OSK 789/06 powinien badać nie tylko samą treść decyzji ale także zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu. Sąd podzielił stanowisko organu nadzorczego, że wniosek skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji był niepełny. Wniosek ten nie zawierał, wbrew wymogom art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, określenia granic terenu objętego wnioskiem, charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz informacji, czy istnieje obowiązek wykonania oceny oddziaływania na środowisko. W tej sytuacji wnioskodawca powinien być wezwany do usunięcia braków wniosku na podstawie art. 64 §2 K.p.a. W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd I instancji zauważył, że skarżący nie może powoływać się na to, że działał w zaufaniu do Burmistrza S., który naruszył nie tylko przepisy proceduralne, ale i prawo materialne i to w sposób rażący. Sąd zaakceptował pogląd Kolegium, że brak podpisu upoważnionej do wydania decyzji na załączniku graficznym stanowi rażące naruszenie prawa. Dodatkowo Sąd zauważył, co uszło uwadze Kolegium, że załącznik graficzny do decyzji Burmistrza S. wskazuje jedynie działki, na których inwestycja ma być zrealizowana. Załącznik ten w żaden sposób nie określa natomiast linii rozgraniczających teren inwestycji. Nie jest wystarczającym stwierdzenie, że inwestycja ma być położona w obrębie działki. W tej sytuacji należy także uznać, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższego wyroku F. Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie było uzasadnione. Skarżąca Spółka podkreśla, że stwierdzenie nieważności aktu z powodu "rażącego naruszenia prawa" powinno być traktowane jako zjawisko o wyjątkowym charakterze i wymagające przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania. O rażącym naruszeniu prawa można twierdzić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Skarżący działał natomiast w zaufaniu do organów administracji, co przemawiałoby za rezygnacją ze stwierdzenia nieważności decyzji. Sygn. akt II OSK 789/06 W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez zbyt ogólnikowe uzasadnienie części konkluzji Sądu, które to naruszenie miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Skarżąca Spółka podniosła, że rolą Sądu jest kontrola norm prawa materialnego stosowanego przez organ. Brak takiej kontroli odnośnie wszystkich twierdzeń skarżącego uzasadnia postawienie zarzutu naruszenia przepisu procedury. Przejawia się to przykładowo przy konkluzji Sądu, że naruszenie przez Burmistrza S. procedury (art. 64 § 2 K.p.a.) stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd odmawia przy tym skarżącemu prawa do działania w zaufaniu do organów władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom tej skargi, Sąd pierwszej instancji uznając, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie zastosowało w sprawie przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prawa nie naruszył. Jeżeli bowiem Burmistrz S., wydając przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszedł poza granice wniosku i ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie dla "wiat niezabudowanych do hodowli norek", ale bliżej nieokreślonych "wiat" o konstrukcji drewnianej oraz innych inwestycji nieobjętych wnioskiem (budynek gospodarczo-garażowo-magazynowy, budynek socjalno-biurowy, zbiornik na ścieki i gnojowicę), to rażąco naruszył przepis art. 41 ust. 1, mający zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zobowiązujący do ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na wniosek inwestora i tym samym w granicach tego wniosku. Nie jest prawnie dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku. Już zatem to naruszenie przepisów ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym niezależne od innych naruszeń prawa, wskazanych w decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji (art. 64 § 2 K.p.a. w związku z zawiadomieniem wezwania inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku), przesądza o zasadności zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w związku z tym o zasadności wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. W tej sytuacji faktycznej i prawnej sprawy na znaczeniu traci drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.141 § 4 ustawy z dnia 30 Sygn. akt II OSK 789/06 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie "części konkluzji Sądu, które doprowadziły do rozstrzygnięcia jak w zaskarżonym wyroku". Uznając nawet, iż uzasadnienie wywodów Sądu jest co do części "konkluzji" ogólnikowe, w żadnym razie nie miało to wpływu na wynik sprawy. Mając to na uwadze - orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.