II GSK 124/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie Małgorzata Korycińska NSA Andrzej Kuba Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Gd 600/04 w sprawie ze skargi L. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 28 września 2004 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Gd 600/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skargi L. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] września 2004 r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy: W piśmie skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. L. Ż. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2001 r. Nr [...], zezwalającej K. O. na sprzedaż napojów alkoholowych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2001 r. W uzasadnieniu decyzji SKO w G. stwierdziło, że odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie nastąpiła w oparciu o art. 157 § 2 i 3 w zw. art. 28 K.p.a., albowiem wnioskodawczyni nie jest stroną tego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na decyzję z [...] września 2004 r., L. Ż. zarzuciła, że została ona podjęta bez żadnej podstawy prawnej, oraz że powinna być stwierdzona nieważność kwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta W.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie. W uzupełniającym skargę piśmie procesowym skarżąca podniosła w stosunku do zaskarżonej decyzji szereg zarzutów o charakterze proceduralnym, w szczególności naruszenia przepisów art. 7, 10, 15 i 107 § 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ – zgodnie z regułą wynikającą z art. 157 § 1 K.p.a. Skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego, orzekającego wskutek złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a., był identyczny ze składem rozpoznającym sprawę po raz pierwszy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 27 § 1 K.p.a., członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 K.p.a. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego, orzekającego w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 K.p.a., była przedmiotem szeregu wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym tę sprawę przyjął stanowisko, w myśl którego odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwala na przyjęcie, że na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz ewentualnie art. 27 § 1 K.p.a. złożenie takiego wniosku uniemożliwia także udział pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego) w tej fazie postępowania, którą czynność tą zainicjowała. W niniejszej sprawie, rozpoznające sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wydało decyzję w tym samym składzie, w którym wydana została decyzja poprzednia, co w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego doprowadziło do wydania decyzji w postępowaniu dotkniętym wadą w postaci naruszenia przepisów art. 27 § 1 K.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 127 § 3 K.p.a., która stanowi podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 14 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło wyrokowi: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzi przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., - naruszenie przepisów art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu gminy, są wyłączeni od udziału w wydawaniu decyzji na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. . W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż zaskarżona decyzja Kolegium dotknięta jest wadą wskazaną w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. W konsekwencji, poprzez zastosowanie przepisu postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a.), który w sprawie nie powinien zostać zastosowany, doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżące SKO podniosło, że nie budzi wątpliwości to, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a., nie spełnia podstawowego warunku środka odwoławczego, jakim jest dewolutywność, bowiem nie przenosi kompetencji do rozpoznania sprawy administracyjnej z instancji niższej do wyższej, a zatem wykluczyć należy możliwość odpowiedniego stosowania w tym postępowaniu przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. o wyłączeniu pracownika. Według Kolegium, wbrew poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu, nie ma podstaw do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego od rozpoznania wniosku w trybie art. 127 § 3 K.p.a. na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., skoro istotą tego wniosku jest jego rozpoznanie przez ten sam organ. Przy założeniu racjonalności ustawodawcy należy wywieść wniosek, że wprowadzając przepis art. 127 § 3 K.p.a. ustawodawca nie zakładał stosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., właśnie ze względu na brak cechy dewolutywności postępowania z wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Obowiązek wyłączenia osoby piastującej funkcję organu od załatwienia sprawy w myśl przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., powodowałby bowiem, że instytucja uregulowana w przepisie art. 127 § 3 K.p.a. byłaby martwa od początku jej obowiązywania, jako że z zasady organ jednoosobowy nie mógłby rozpoznać wniosku z art. 127 § 3 K.p.a.. Przy milczeniu ustawodawcy, co do zakazu zmiany składu orzekającego w organach wyższego stopnia o ustroju kolegialnym, nie ma żadnych podstaw, aby samorządowe kolegia odwoławcze, wymienione równorzędnie w przepisie art. 127 § 3 K.p.a. traktować inaczej niż organy monokratyczne. Organ kolegialny został zrównany z prawami organu monokratycznego w treści art. 127 § 3 K.p.a.. W powyższym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej uznał, że w tej sprawie występuje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości i postanowieniem z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II GSK 124/06, odroczył rozpoznanie sprawy, przedstawiając składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: "Czy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowania do członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu". Po rozpoznaniu powyższego zagadnienia prawnego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwałą z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GSP 2/06 (ONSA i wsa 2007 r., nr 3 poz. 61) udzielił następującej odpowiedzi: "Art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego kodeksu". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną po uzyskaniu powyższej odpowiedzi zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W stanie faktycznym sprawy, decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] marca 2004 r., po rozpoznaniu wniosku L. Ż. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2001 r. , nr [...] w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Burmistrza Miasta .. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało swoje poprzednie orzeczenie w mocy. Skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który wydał decyzję z dnia [...] września 2004 r. był identyczny z tym, który wydał decyzję z dnia [...] marca 2004 r.. Jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej powyżej uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., II GSP 2/06 (ONSA i wsa 2007r., nr 3 poz. 61), przepisy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zdanie pierwsze K.p.a., dotyczące wyłączenia pracownika lub organu od udziału w sprawie mają zastosowanie do członków samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie toczącej się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a.. Wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w danej sprawie jest wiążąca, zatem sąd orzekający w niniejszej sprawie związany jest treścią powyżej powołanej uchwały. Skoro w składzie orzekającym w sprawie z wniosku L. Ż. o ponowne rozpatrzenie sprawy, orzekały te same osoby, które brały udział w wydaniu poprzedniego orzeczenia, którego tenże wniosek dotyczył, to w świetle powołanej uchwały, członkowie składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w poprzedniej sprawie podlegali wyłączeniu od orzekania w sprawie toczącej się z wniosku o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Według przepisu art. 145 § 1 K.p.a. zachodziła więc podstawa do wznowienia postępowania z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w pkt 3 tego przepisu, a tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny miał obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję w całości z powodu naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.