II OSK 1740/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 621/05 w sprawie ze skargi B. Ś. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku II OSK 1740/07 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 621/05 po rozpoznaniu skargi B. Ś. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia [...] marca 2004 r. nakazującej skarżącej rozbiórkę stodoły usytuowanej na działce nr geod. [...] we wsi Ś. gmina S. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie rozbudowy stodoły organ pierwszej instancji nadzoru budowlanego stwierdził, iż poprzednik prawny skarżącej /obecnej właścicielki nieruchomości/, dokonał w 2000 roku rozbudowy istniejącego przy stodole drewnianego budynku gospodarczego w taki sposób, iż powstał nowy obiekt. Z tych względów orzeczono decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. o rozbiórce rozbudowy na podstawie art. 48 ustawy z 1994 roku - Prawo budowlane, bowiem skarżąca nie legitymowała się pozwoleniem na budowę. Organ odwoławczy powyższą decyzję uchylił, sprawę przekazując do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., mając na uwadze zmianę przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie likwidacji samowoli budowlanych. Dokonując ponownej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organ pierwszej instancji na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, wydał postanowienie z dnia [...] września 2003 r. o wstrzymaniu robót budowlanych w związku z rozbudową przedmiotowej stodoły i nakazał skarżącej przedłożenie wymaganych prawem dokumentów celem legalizacji samowoli budowlanej. Postanowienie to skarżąca wykonała składając wymagane dokumenty w zakreślonym terminie, nazywając przedmiotowy obiekt "garażem na sprzęt rolniczy dobudowanym do stodoły". Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. organ ustalił opłatę legalizacyjną. Skarżąca zaskarżyła to postanowienie wnosząc zażalenie, zaś organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie. Wobec nie uiszczenia nałożonej na skarżącą opłaty legalizacyjnej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu grodzkiego w Białymstoku wydał w dniu [...] marca 2004 r. decyzją nakazującą rozbiórkę "wykonanej samowolnie rozbudowy stodoły". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał tę decyzję za prawidłową mając na uwadze, że jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej jest stosownie do art. 49 ust. 1 - 5 uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Nie wykonanie tego obowiązku w określonym terminie powoduje wydanie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części /art. 49 ust. 3 zdanie 2/. Skargę na powyższą decyzję wniosła B. Ś. zarzucając, że wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki nastąpiło przedwcześnie, bowiem przed upływem terminu do wniesienia opłaty legalizacyjnej i pomimo braku wskazania terminu, w jakim była zobowiązana do uiszczenia tej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie jest zasadna, stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie obowiązujących przepisów oraz zgodnie z przepisami. W myśl art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ właściwy organ w przypadku nie uiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, wydaje decyzję o której mowa w art. 48 ust. 1 a więc o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że w sprawie bezspornie stwierdzono samowolę budowlaną dotyczącą rozbudowy stodoły na działce będącej własnością skarżącej, przy czym skarga na postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 206/04, a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1661/04. Nie budzi też wątpliwości, że termin do wniesienia opłaty legalizacyjnej został określony w pouczeniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 29 grudnia 2003 r. /należało ją uiścić w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia/. Postanowienie to zostało zaskarżone zażaleniem, jednak już skarga wniesiona do WSA w Białymstoku na postanowienie organu odwoławczego /z dnia [...] lutego 2004 r./ nie powodowała wstrzymania wykonalności ustalonej opłaty legalizacyjnej. W tych warunkach wydanie w dniu [...] marca 2004 r. decyzji nakazującej rozbiórkę nastąpiło po upływie terminu na wniesienie opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważa się, że wdrożenie procedury legalizacyjnej nie ma charakteru obligatoryjnego, jest to jedynie alternatywa wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Skarżąca nie ma obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, jednak w przypadku jej nie uiszczenia powinna była liczyć się ze skutkami określonymi w art. 49 ust. 3 zdanie 2 ustawy - Prawo budowlane, a więc wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Sąd uznał zarzut naruszenia przez organ art. 61 ( 1 pkt 3 i art. 61 ( 3 ppsa w zw. z art. 153 ppsa za niezasadny, bowiem organy nie stosują tych przepisów w prowadzonych przez siebie postępowaniach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. Ś. reprezentowana przez adwokata A. K. zarzucając naruszenie: 1/ art. 61 ( 1 pkt 3, art. 61 ( 3 i art. 153 ppsa przejawiające się w błędnej wykładni tych przepisów polegającej na przyjęciu, iż: a/ wstrzymanie wykonalności postanowienia w przedmiocie określenia opłaty legalizacyjnej nie pozbawiało podstawy prawnej postępowania w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki i wystarczającym było przedłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy, pomimo, iż do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie w kwestii zgodności z prawem postanowienia o wysokości opłaty legalizacyjnej, skarżąca nie była zobowiązana do wniesienia tej opłaty, a co za tym idzie, nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki, b/ błędne uznanie przez Sąd, że powyższe przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu przed organami administracji, pomimo iż w istocie są one skierowane do tych organów, skoro określają obowiązek rozważenia przez organ, który wydał decyzję lub postanowienie, wniosku o wstrzymanie wykonania, zaś orzeczenie sądu o wstrzymaniu wykonalności decyzji jest wiążące dla organów administracji, 2/ art. 141 ( 4, art. 134 ( 1 w zw. z art. 145 ( 1 pkt 3 ppsa wobec: a/ pominięcie okoliczności, że decyzja organu pierwszej instancji w sprawie nakazania rozbiórki została wydana w dniu [...] marca 2004 r. a postępowanie odwoławcze w tej sprawie toczyło się, pomimo złożenia przez skarżącą wniosku o wstrzymanie wykonalności postanowienia dotyczącego opłaty legalizacyjnej i uwzględnienia tego wniosku przez Sąd, co stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6,8 i 9 kpa, b/ wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż sprawa dotyczy rozbiórki budynku garażowego, podczas gdy zaskarżona decyzja odnosi się do rozbudowy stodoły. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż nie zachodziły podstawy do wydania kwestionowanej decyzji w związku z wnioskiem skarżącej o wstrzymanie wykonania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, co nie zostało prawidłowo ocenione przez Sąd wydający zaskarżony wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, której przedmiotem jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki w wyniku przekonania organu, że strona nie uiściła w terminie ustalonej postanowieniem właściwego organu opłaty legalizacyjnej, czyli opartej na przepisach art. 49 ust. 3 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przywołanych w podstawach skargi kasacyjnej, jest udzielenie odpowiedzi na to, czy prawidłowa wykładnia tych przepisów umożliwia wydanie nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną nie stało się jeszcze ostateczne. Otóż mając na uwadze cel wymienionej regulacji, a przede wszystkim fakt, iż zmiana poprzedniego unormowania art. 48 Prawa budowlanego przewidującego bezwzględną rozbiórkę w razie dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej na rozwiązanie preferujące doprowadzenie do legalizacji wykonanych robót budowlanych a dopiero w razie braku takich możliwości, orzeczenie o rozbiórce, umożliwia wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę wówczas, gdy wprawdzie ustalenie opłaty legalizacyjnej było przedmiotem rozstrzygnięcia organów obu instancji, jednakże zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, przed którym toczy się postępowanie w tym przedmiocie /brak prawomocnego rozstrzygnięcia/. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego niniejszą sprawę nie może budzić wątpliwości, iż postępowanie, którego przedmiotem rozumianym jako całość sprawy, jest likwidacja samowoli budowlanej, kończy się albo legalizacją samowoli albo też wydaniem nakazu rozbiórki. Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest tylko częścią tak ogólnie rozumianego przedmiotu postępowania / które zmierza do likwidacji samowoli budowlanej/. Jeżeli więc brak jest prawomocnego rozstrzygnięcia tej kwestii, bowiem przed sądem administracyjnym toczy się postępowanie ze skargi na postanowienie w sprawie opłaty legalizacyjnej, bez względu na to, czy w pierwszej instancji, czy też przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w postępowaniu kasacyjnym, niedopuszczalne jest jako przedwczesne, wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Nie ma w związku z tym istotnego znaczenia, czy sąd administracyjny wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Nawet gdyby takie postanowienie nie zapadło to i tak niedopuszczalnym byłoby orzeczenie o rozbiórce przed prawomocnym zakończeniem sprawy dotyczącej wysokości opłaty legalizacyjnej. Opłata ta nie może być uznana za wymagalną, co należy rozumieć jako nie rozpoczęcie jeszcze biegu terminu do jej wniesienia, skoro w toku pozostaje postępowanie sądowe dotyczące postanowienia ją ustalającego. Ocena prawna wyrażona w tym zakresie oczywiście nie zmienia faktu, iż o tym, czy inwestor poniesie opłatę legalizacyjną, orzeczoną już prawomocnie, decyduje on sam, bowiem po stwierdzeniu, iż nie wykona orzeczenia w tym względzie godzi się w istocie z takim skutkiem, jakim jest wydanie decyzji o rozbiórce. Nie jest jednak słuszne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z tego powodu, iż wykonanie postanowienia w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora, organ może wydać decyzję o nakazie rozbiórki jeszcze przed uzyskaniem przez powyższe postanowienie przymiotu prawomocności. Z powyższych względów skargę kasacyjną należało uwzględnić. W tej sytuacji zbędne jest ustosunkowanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych podniesionych w niej zarzutów. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.