VI SA/Wa 1824/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym; Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi C. Spółki Jawnej w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz C. Spółki Jawnej w C. kwotę 1.535 zł (tysiąc pięćset trzydzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. nałożył na C. Spółkę Jawną (dalej jako spółka C.) karę pieniężną w łącznej wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Podstawę faktyczną decyzji stanowiły wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2005 r. na drodze krajowej nr [...] w L. Kontrolowanym pojazdem marki [...] nr rej. [...], należącym do spółki C. był przewożony ładunek (proszek do prania). Podczas tej kontroli kierowca A. G. okazał wypis zaświadczenia na wykonywanie transportu drogowego na potrzeby własne wydane firmie C. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca ten zeznał, że nie jest zatrudniony w firmie C. i sam opłaca składki ubezpieczeniowe i ZUS, a za każdy miesiąc wystawia fakturę za przepracowane godziny i przejechane kilometry. Po wszczęciu postępowania administracyjnego zostały przez stronę złożone dokumenty m.in. umowa z dnia [...].10.2002r. zawarta z kierowcą A. G. na świadczenie usług szoferskich i remontowych, zaświadczenie z Urzędu Gminy w C. – O. o prowadzonej przez A. G. działalności gospodarczej w zakresie usług remontowych i szoferskich a także kserokopia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...], która to decyzja uchyliła decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2003r. o wymierzonej spółce C. kary kwocie 1.000 zł za przewóz na potrzeby własne pojazdem prowadzonym przez osobę nie będącą pracownikiem przedsiębiorcy i umarzała postępowanie w I instancji. Podstawę prawną decyzji z dnia [...] marca 2005r. stanowiły przepisy art. 5, ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004r.Nr 204, poz. 2088), lp. 1.1.1 załącznika o ustawy o transporcie drogowym oraz art. 3 rozporządzenia Rady (EWG) 881/92-rzeczy i art. 1 pkt 3 rozporzadzenia Rady EWG 11/98-osoby. Powołując się na definicję niezarobkowego przewozu drogowego - przewozu na potrzeby własne -, zawartą w przepisie art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym organ wskazał, że pojęcie "pracownik" wymienione w tym przepisie oznacza osobę zatrudnioną na podstawie stosunku pracy. Stosownie do art. 2 kodeksu pracy pracownikiem jest to osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Wyliczenie to ma charakter zamknięty a zatem osoba zatrudniona na innej podstawie np. umowy o dzieło bądź zlecenia nie jest pracownikiem w rozumieniu kodeksu pracy. Natomiast w sprawie niniejszej strona, wykonując przewozy na potrzeby własne, nie spełniła wszystkich warunków określonych w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym i dlatego skontrolowany przewóz musi być potraktowany jako transport drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy. Konsekwencją tego jest konieczność posiadania odpowiedniej licencji, której spółka C. w toku postępowania administracyjnego nie przedłożyła. W prawem przewidzianym terminie spółka C. złożyła odwołanie. W odwołaniu tym zarzucała błędną i niekonstytucyjną interpretację art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy. Przede wszystkim zwróciła uwagę, że skarżąca nie prowadzi usług transportowych na zewnątrz lecz posiada tabor samochodowy, który służy jej tylko i wyłącznie dla potrzeb produkcyjnych i handlowych. Przypomniała jednocześnie, iż sytuacja faktyczna w porównaniu do poprzedniego zdarzenia, objętego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nie uległa zmianie. Na skutek rozpoznania odwołania strony decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając w oparciu o przepisy art. 5 i art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Głównego Inspektora działanie organu pierwszej instancji było zgodne z prawem. W uzasadnieniu podkreślono, że zarzuty skarżącej są niezasadne. Dokonując wykładni zastosowanych przepisów ustawy o transporcie drogowym organ I instancji nie mógł odwołać się do dyrektywy języka prawnego. Gdyby celem ustawodawcy było posługiwanie się terminem "pracownik" użytym w art. 4 pkt 4 ustawy w odmiennym niż kodeksowe znaczeniu, wówczas zawarłby w ustawie transportowej swoistą definicję tego pojęcia. To, że zabiegu tego ustawodawca nie dokonał, nie może być uznane za obojętne i przypadkowe w procesie wykładni prawa. Ponadto Główny Inspektor wskazał, iż przedmiotem działalności gospodarczej strony jest m.in. towarowy transport drogowy pojazdami uniwersalnymi i specjalizowanymi, co wynika ze złożonego wypisu z KRS. W skardze do Sądu spółka C. wnosząc o uchylenie decyzji podtrzymała w całości zarzuty opisane w odwołaniu. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczanie zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wydanie w takich samych sprawach przy tym samym stanie faktycznym i prawnym diametralnie różnych decyzji administracyjnych. W ocenie skarżącej interpretacja art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, dokonana przez organ jest interpretacją zawężającą i restrykcyjną, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady prowadzenia działalności gospodarczej, zasady swobody zawierania umów i błędnego poglądu, iż praca może być wykonywana tylko w ramach stosunku pracy. Jednocześnie prezentowana przez organ wykładnia "zmusza" niejako przedsiębiorców do zatrudniania kierowców do wykonywania transportu drogowego własnego tylko na podstawie umowy o pracę, zaś taka interpretacja byłaby sprzeczna także z art. 7 Konstytucji RP, ustawą o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisami kodeksu cywilnego w części traktującej o swobodzie zawierania umów. Strona zwróciła nadto uwagę, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich kwestii zawartych w odwołaniu w szczególności pominął to, iż prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. Główny Inspektor Transportu Drogowego w identycznej sprawie opartej o te same podstawy faktyczne i prawne uchylił decyzję organu I instancji w uzasadnieniu stwierdzając, że transport wykonywany przez stronę jest transportem na potrzeby własne. Taka sytuacja podważa zaufanie do organów administracji państwowej co znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten od dawna podkreśla, iż "(...) zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji państwowej w tej samej sprawie lub w sprawach podobnych przy tym samym stanie faktycznym i prawnym narusza wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywatela." ("K.P.A Komentarz" pod red. Adamiak, Borkowski, Warszawa 2004r., s. 78). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego nie podzielił zarzutów strony i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podzielić stanowisko skarżącego w kwestii naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 8 k.p.a. Przepis ten ustanawia zasadę, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania lecz stanowi ona obowiązującą normę prawą, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (wyr. NSA z 8.12.1992r., SA/Lu 694/92). Z drugiej strony w piśmiennictwie podkreśla się, iż organ administracji publicznej powinien przykładać szczególną uwagę do wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i do należytego uzasadnienia decyzji zwłaszcza wtedy, gdy musi dokonać wyboru pomiędzy alternatywnymi rozstrzygnięciami albo gdy chodzi o różne interpretacje normy prawnej (M.Zdyb, J.Stelmasiak, Zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z Komentarzem, Lublin 1992r.). Z uzasadnienia powołanej przez skarżącą wcześniejszej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2004r. wynika, iż podstawę faktyczną tego orzeczenia stanowiło wykonywanie przejazdu w ramach przewozu na potrzeby własne pojazdem prowadzonym przez osobę nie będącą przedsiębiorcą lub pracownikiem przedsiębiorcy. Organ stwierdził, iż "bezsporne było w sprawie , że świadczona przez stronę w momencie kontroli działalność spełniała cechy przewozu na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym". Jednocześnie definicja niezarobkowego przewozu drogowego zawarta w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym nie zmieniła się i była taka sama jak w chwili orzekania przez organ w niniejszej sprawie czyli pojazdy samochodowe używane do przewozu musiały być prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko strony, iż dysponując wcześniejszą decyzją organu i dokonaną w niej interpretacją obowiązujących przepisów prawa i mając zatrudnionego kierowcę w ramach umowy stałego zlecenia, strona mogła działać w zaufaniu do tej decyzji i sądzić, iż nie ma obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego lub też obowiązku zatrudnienia kierowcy na umowę o pracę. Należy też przypomnieć, iż w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, iż organy administracji mogą zmieniać pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale musi taką zmianę dokładnie uzasadnić zwłaszcza wtedy, gdy dotyczy tego samego adresata. Dlatego też zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwe naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998r., I SA/Łd 65/97). Natomiast organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001r., IV SA 703/99). W rozpoznawanej sprawie organ II instancji całkowicie pominął podnoszone przez stronę w odwołaniu okoliczności faktyczne i poglądy prawne związane z wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2004r. Nie odniósł się do tego faktu i poprzestał jedynie na wyjaśnieniu przyjętej interpretacji pojęcia pracownika użytego w art.4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, odmiennej od stanowiska zajętego w decyzji z dnia [...] czerwca 2004r., co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia stronie kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł za brak licencji. Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wyjaśnić zmianę swojego stanowiska w stosunku do spółki C. mając na względzie regułę zawartą w art. 8 k.p.a. Ponadto organ administracji ma obowiązek uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. Natomiast brak właściwego uzasadnienia decyzji w zakresie zmiany stanowiska organu co do interpretacji przepisów prawa czyni decyzję wadliwą i utrudnia jednocześnie Sądowi kontrolę legalności tej decyzji. Z tych przyczyn rozważanie pozostałych zarzutów skargi było bezprzedmiotowe. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Jednocześnie rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania uchylonej decyzji Sąd oparł się na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 p.p.s.a.