II SAB/Kr 11/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel AWSA Wojciech Jakimowicz ( spr.) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2005r. sprawy ze skargi K.H. na bezczynność Rady Miasta K. postanawia skargę odrzucić Pismem z dnia 4 stycznia 2004 r. (data wpływu do Kancelarii Rady Miasta i Dzielnic K. w dniu 5 stycznia 2005 r.) K.H. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - po uprzednim wezwaniu pismem dnia 2 listopada 2004 r. Rady Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa - skargę na bezczynność Rady Miasta K. wnosząc o zobowiązanie Rady Miasta K. do podjęcia uchwały w sprawie rozpatrzenia zarzutów skarżącego nieuwzględnionych w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy [...]. Skarżący podnosi, że w związku z toczącym się postępowaniem planistycznym dotyczącym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy [...]. wniósł do Rady Miasta K. w dniu 6 września 2004 r. zarzuty do projektu tego planu. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym o uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały. Na sesjach Rady Miasta K., które odbyły się w dniach 9 września i 7 października 2004 r. nie podjęto żadnej uchwały w sprawie zarzutów skarżącego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo iż jak wynika z protokołów sesji zarzuty te były przedmiotem obrad Rady Miasta K. Rada naruszyła więc - w ocenie skarżącego - przepis art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazuje także, że pismem z dnia 2 listopada 2004 r. wezwał Radę Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to Przewodniczący Rady przekazał Prezydentowi Miasta K. z prośbą o udzielenie skarżącemu stosownych wyjaśnień. Prezydent Miasta K. stwierdził, że zarzut skarżącego nie był zarzutem i nie może być rozpatrywany. Ze względu na to, że Rada Miasta K. nie zamierza zajmować się w ogóle zarzutem skarżącego, K.H. wniósł skargę na bezczynność Rady Miasta K. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta K. reprezentowana przez radcę prawnego A.N. wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2005 r. skarżący K.H. nie stawił się. Stawiła się radca prawny A.N., która wniosła o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, a w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Z kolei zgodnie z art. 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z regulacji powyższych wynika, że skarga na bezczynność organów gminy może dotyczyć działalności uchwałodawczej rady gminy. Podkreślić należy, że bezczynności, o jakiej mowa w art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym nie dotyczy regulacja art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosząca się do bezczynności organów administracji w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także innych niż wyżej określone aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, (zob.: J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 462-463). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA przyjmowano, iż w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał organów gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA, którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu, jednakże gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. W zmienionym stanie prawnym uchwała ta straciła swą aktualność. Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w najnowszym orzecznictwie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt: l OSK 785/05) wskazując, że przepis art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ustala termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi. Termin ten odnosi się także do skarg na uchwały organów samorządowych podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 i art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym (na ograniczony termin do składania skargi wnoszonej na podstawie zarówno art. 101, jak i 101 a ustawy o samorządzie gminnym wskazuje się w doktrynie prawa - zob.: B. Adamiak: Glosa do uchwały SN z dnia 8 czerwca 1995 r., III AZP 9/95, publ.: OSP z 1996 r., nr 4, póz. 70) Wynika to a contrario z art. 102a tej ustawy, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Oprócz wspomnianego art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mieć więc będzie zastosowanie art. 53 § 2 tej ustawy. Stanowi on, że termin na wniesienie skargi w wypadku nie udzielenia odpowiedzi przez organ na wezwanie go do usunięcia naruszenia prawa wynosi sześćdziesiąt dni od doręczenia wezwania. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (cyt. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt: l OSK 785/05) zmiana zatem stanu prawnego upoważnia do weryfikacji tezy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, do którego odsyła art. 101 ust. 3 ustawy w sprawach wezwania do usunięcia naruszenia prawa winny odpowiadać maksymalnemu terminowi przewidzianemu w art. 35 § 3 k.p.a., czyli terminowi dwumiesięcznemu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1634/04 (niepubl.) zwrócił też uwagę, że w praktyce dwumiesięczny termin do rozpoznania wezwania wynosiłby 62 dni (np. miesiące grudzień - styczeń, czy lipiec - sierpień), co uniemożliwiałoby złożenie skargi w terminie zakreślonym art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zachodzącą sprzeczność pomiędzy tymi przepisami można jedynie usunąć przyjmując, że na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym organ gminy ma obowiązek rozpoznać wezwanie w terminie miesięcznym od jego wniesienia. Po bezskutecznym upływie tego terminu skarżący może wnieść skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ ostatniego sześćdziesiątego dnia od dnia wniesienia wezwania. Za przyjęciem miesięcznego terminu do "udzielenia" odpowiedzi na wezwanie przemawia także to, iż wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi surogat środka zaskarżenia. Pogląd ten znalazł swe odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym wcześniej, bowiem już w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego w składzie siedmiu sędziów, z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn. akt OSA 2/02. Sąd ten stwierdził, że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw by traktować je inaczej niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (publ.: ONSA z 2003 r., nr 1, póz. 2). Jeśli tak - to uzasadnionym jest przyjęcie terminu miesięcznego do rozpatrzenia wezwania, bowiem termin ten odpowiada terminowi przewidzianemu w art. 35 § 3 k.p.a. do rozpatrzenia odwołania. Innymi słowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (oraz na bezczynność w tym zakresie w trybie art. 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) wynosi 30 dni, liczony po upływie trzydziestego dnia od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli organ gminy nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Podkreślić przy tym należy, iż późniejsze udzielenie odpowiedzi na wezwanie nie powoduje, że skarga wniesiona między trzydziestym a sześćdziesiątym dniem licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest skargą przedwczesną, na pewno jednak skarga wniesiono po upływie sześćdziesięciu dni licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest skargą spóźnioną. Jak wynika z akt sprawy K.H. wezwał Radę Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 2 listopada 2004 r. złożonym w tym samym dniu w Kancelarii Magistratu Urzędu Miasta K. Odpowiedź na powyższe wezwanie została sporządzona i wysłana do wnioskodawcy w dniu 1 grudnia 2004 r. W aktach sprawy brakuje dowodu doręczenia odpowiedzi na wezwanie wnioskodawcy, z treści skargi wynika jednak, że została mu ona doręczona. Termin sześćdziesięciodniowy do wniesienia skargi na bezczynność Rady Miasta K. liczony od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa upłynął z dniem 1 stycznia 2005 r. (sobota będąca dniem ustawowo wolnym od pracy), jednakże ze względu na treść art. 83 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy, termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 3 stycznia 2005 r. (poniedziałek). Skarga K.H. została natomiast sporządzona w dniu 4 stycznia 2004 r. i złożona w Kancelarii Magistratu Urzędu Miasta K. w dniu 5 stycznia 2005 r. W związku z faktem, iż skarga została złożona po upływie maksymalnego terminu sześćdziesięciu dni licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie jest w sprawie rozstrzygająca data doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze, że skarżący złożył skargę na bezczynność Rady Miasta K. z uchybieniem terminu do jej wniesienia, który to termin - wobec braku wniosku skarżącego - nie został przywrócony, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, pioz.1270), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.