II SA/Kr 1200/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel AWSA Wojciech Jakimowicz ( spr.) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi "P." Spółki z o.o. w M. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 12 września 2003r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto K.- działka nr [...] przy ulicy [...]. postanawia skargę odrzucić Rada Miejska K. podjęła uchwałę z dnia 12 września 2003 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego MIASTO K. - działka nr [...] ul. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 12 września 2003 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego MIASTO K. - działka nr [...] ul. [...] złożyła "P." spółka z o.o. z siedzibą w M. wnosząc o stwierdzenie nieważności § 6 pkt 3 powyższej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pismem z dnia 17 maja 2004 r. skarżący wezwał Przewodniczącego Rady Miejskiej w K. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 12 września 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. - działka Nr [...] przy ulicy [...] poprzez uchylenie § 6 pkt 3 przedmiotowej uchwały. Przewodniczący Rady Miejskiej w K. nie odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa a od daty jego wezwania upłynęło ponad dwa miesiące. Zdaniem skarżącego postanowienia § 6 pkt 3 zaskarżonej uchwały naruszają uzasadniony interes prawny spółki "P". Spółka ta jest bowiem właścicielem działki Nr [...] w K. przy ulicy [...] i podjęła działania zmierzające do jej zabudowy. Zgodnie z aktualnym brzmieniem § 6 pkt 3 in fine uchwały uzyskanie pozwolenia na budowę wymaga uzgodnienia projektu budowlanego i to aż z Ministrem Zdrowia. Skarżący podnosi, ze obowiązek uzgadniania projektu budowlanego może wynikać tylko z przepisów ustawowych, a takich przepisów brak, natomiast Minister Zdrowia, a w zasadzie reprezentujący jego interesy w uzdrowisku K. - Naczelny Lekarz Uzdrowiska posiada kompetencje do uzgadniania lokalizacji inwestycji na etapie ustalania warunków zabudowy lub uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Takie właśnie uzgodnienie miało miejsce przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego dla działki Nr [...]. Skarżący podnosi, że wprowadzenie obowiązku uzgadniania projektu budowlanego jest nie tylko nałożeniem obowiązku nie wynikającego z ustawy, ale także wobec braku sprecyzowania zakresu uzgodnienia, Minister Zdrowia miałby prawo ingerować np. w rozwiązania projektu budowlanego dotyczącego kształtu budynku, rozkładu pomieszczeń, czy też koloru elewacji. Uzgodnienia dokonywałby naczelny organ administracji, a więc zgodnie z k.p.a. odwołanie od postanowień zawierających uzgodnienia Ministra Zdrowia mogłyby być rozpatrywane wyłącznie przez sądy administracyjne, a więc doszłoby do wyłączenia zwykłej drogi odwoławczej. Zdaniem skarżącego byłoby to bezzasadne i sprzeczne z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania w sprawach administracyjnych. Takie zapisy skarżonej uchwały naruszają także bezpodstawnie konstytucyjne uprawnienia właścicielskie spółki "P." określone w art. 21 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podnosi, że zaskarżona część uchwały odpowiada treścią wymogom nałożonym w toku czynności planistycznych przez Ministra Zdrowia, czyli organ, z którym projekt planu zagospodarowania przestrzennego obszaru uzdrowisk podlega obowiązkowemu uzgodnieniu. Obowiązek uzgodnienia projektu budowlanego z Ministrem Zdrowia wynika wprost i został przeniesiony, z uzgodnienia dokonanego przez Ministra Zdrowia pismem z dnia 16 kwietnia 2003 r. (karta 56 akt sprawy). Organ wskazuje, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego może być naruszenie zasad procedury planistycznej określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenia takiej procedury skarżący nie zarzuca. Byłoby takim naruszeniem nieuzgodnienie lub przyjęcie projektu planu wbrew stanowisku organu uzgadniającego. Uzgodnienie nie może być traktowane jako forma opinii i zignorowane w całości lub części przy kształtowaniu uzgadnianego aktu, w tym wypadku uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że procedura planistyczna toczyła się na wyraźny wniosek skarżącego i nie mogłaby się zakończyć w sposób przez skarżącego oczekiwany, tj. uchwaleniem planu dla działki nr [...] w K. bez uwzględnienia w projekcie planu uzgodnienia Ministra Zdrowia, zwłaszcza, że organ sporządzający plan nie ma przyznanych prawem instrumentów do narzucenia organom uzgadniającym treści stawianych przez nich w stosunku do projektu planu wymagań. Organ podzielił krytyczny pogląd skarżącego o praktyce organów uzgadniających, w szczególności Ministra Zdrowia, która poprzez mnożenie nieuzasadnionych racjonalnymi względami wymagań wpływa negatywnie na planowane inwestycje i wydłużenie i nadmierne skomplikowanie postępowań administracyjnych w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2005 r. stawił się pełnomocnik strony skarżącej - adwokat J.S. podnosząc, iż należy dokładnie sprawdzić prezentaty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa do Rady Miejskiej w K. oraz nadania skargi na bezczynność tego organu do WSA w Krakowie. Stawił się również radca prawny Z.G. - pełnomocnik Burmistrza K. wnosząc o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, a w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA przyjmowano, iż w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał organów gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA, którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu Spowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu, jednakże gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. W zmienionym stanie prawnym uchwała ta straciła swą aktualność. Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w najnowszym orzecznictwie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt: l OSK 785/05) wskazując, że przepis art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ustala termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi. Termin ten odnosi się także do skarg na uchwały organów samorządowych podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wynika to a contrario z art. 102a tej ustawy, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Oprócz wspomnianego art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mieć więc będzie zastosowanie art. 53 § 2 tej ustawy. Stanowi on, że termin na wniesienie skargi w wypadku nie udzielenia odpowiedzi przez organ na wezwanie go do usunięcia naruszenia prawa wynosi sześćdziesiąt dni od doręczenia wezwania. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (cyt. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt: l OSK 785/05) zmiana zatem stanu prawnego upoważnia do weryfikacji tezy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, do którego odsyła art. 101 ust. 3 ustawy w sprawach wezwania do usunięcia naruszenia prawa winny odpowiadać maksymalnemu terminowi przewidzianemu w art. 35 § 3 k.p.a., czyli terminowi dwumiesięcznemu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1634/04 (niepubl.) zwrócił też uwagę, że w praktyce dwumiesięczny termin do rozpoznania wezwania wynosiłby 62 dni (np. miesiące grudzień - styczeń, czy lipiec -sierpień), co uniemożliwiałoby złożenie skargi w terminie zakreślonym art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zachodzącą sprzeczność pomiędzy tymi przepisami można jedynie usunąć przyjmując, że na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym organ gminy ma obowiązek rozpoznać wezwanie w terminie miesięcznym od jego wniesienia. Po bezskutecznym upływie tego terminu skarżący może wnieść skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ ostatniego sześćdziesiątego dnia od dnia wniesienia wezwania. Za przyjęciem miesięcznego terminu do "udzielenia" odpowiedzi na wezwanie przemawia także to, iż wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi surogat środka zaskarżenia. Pogląd ten znalazł swe odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym wcześniej, bowiem już w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego w składzie siedmiu sędziów, z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn. akt OSA 2/02 Sąd ten stwierdził, że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw by traktować je inaczej niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (publ.: ONSA z 2003 r., nr 1, poz. 2). Jeśli tak - to uzasadnionym jest przyjęcie terminu miesięcznego do rozpatrzenia wezwania, bowiem termin ten odpowiada terminowi przewidzianemu w art. 35 § 3 k.p.a. do rozpatrzenia odwołania. Innymi słowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynosi 30 dni, liczony po upływie trzydziestego dnia od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli organ gminy nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Podkreślić przy tym należy, iż późniejsze udzielenie odpowiedzi na wezwanie nie powoduje, że skarga wniesiona między trzydziestym a sześćdziesiątym dniem licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest skargą przedwczesną, na pewno jednak skarga wniesiona po upływie sześćdziesięciu dni licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest skargą spóźnioną. Jak wynika z akt sprawy "P." spółka z o.o. z siedzibą w M. wezwała Radę Miejską w K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 12 września 2003 r. pismem datowanym na dzień 17 maja 2004 r., które wpłynęło do organu administracji w dniu 7 czerwca 2004 r. Odpowiedzi na powyższe wezwanie nie udzielono. Termin sześćdziesięciodniowy do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 12 września 2003 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego MIASTO K. - działka nr [...] ul. [...] liczony od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa upłynął z dniem 6 sierpnia 2004 r. (piątek). Skarga "P." spółki z o.o. z siedzibą w M. została natomiast sporządzona w dniu 15 sierpnia 2004 r., nadana w urzędzie pocztowym w dniu 19 sierpnia 2004 r., a wpłynęła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 23 sierpnia 2004 r. Mając na uwadze, że skarżąca złożyła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 12 września 2003 r. Nr [...] z uchybieniem terminu do jej wniesienia, który to termin - wobec braku wniosku skarżącego - nie został przywrócony, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.