II GSK 92/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie Rafał Batorowicz (spr.) NSA Bożena Wieczorska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 20 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 895/05 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 895/05, oddalił skargę M. G. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. (dalej: Dyrektor ARiMR) z 18 sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy. Skarżący we wniosku z 8 czerwca 2004 r. ubiegał się o przyznanie płatności bezpośredniej za rok 2004, do gruntów rolnych w postaci jednolitej płatności obszarowej do powierzchni 5,75 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do pow. 4,45 ha. Decyzją z dnia 29 października 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał skarżącemu na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową. Dyrektor ARiMR orzekając na skutek odwołania M. G. decyzją z dnia 25 maja 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego w L. Kierownik Biura Powiatowego po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał w dniu 1 lipca 2005 r. decyzję identyczną z wydaną w dniu 29 października 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozstrzygnięto zgodnie z żądaniem strony zawartym we wniosku z 8 czerwca 2004 r. Domaganie się przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zawarte we wnioskach z 21 i 23 marca 2005 r. organ uznał za nieskuteczne, gdyż zostały złożone po terminie. W ocenie organu wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania powinien być zawarty w formularzu, który skarżący złożył w dniu 8 czerwca 2004 r., co wynika z treści instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Dyrektor ARiMR decyzją z dnia 18 sierpnia 2005 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdził, że zgodnie z par. 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 158, poz. 1652) wniosek o przyznanie płatności składa się corocznie w terminie od 15 marca do 15 maja, z tymże w roku 2004 termin ten został wydłużony do dnia 30 czerwca 2004 r. W związku z tym wnioski skarżącego z 21 i 23 marca 2005 r. organ uznał za spóźnione. W skardze na decyzję Dyrektora ARiMR M. G. przyznał, że nie wystąpił o przyznanie płatności z tytułu prowadzenia działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, gdyż nie został powiadomiony przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o tym, że część z jego gruntów została zaliczona do tego typu obszarów. Jego zdaniem broszura informacyjna oraz instrukcja, na którą powołują się organy administracyjne nie zawierały szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę podzielił stanowisko organów administracji publicznej, że płatności bezpośrednie do gruntów rolnych i płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania to dwa rodzaje płatności. Wnioski o przyznanie takich płatności stanowią odrębne od siebie żądania, rozpoznawane są w dwu różnych postępowaniach i kończą się odrębnymi decyzjami. Dlatego też wniosek skarżącego złożony 23 marca 2005 r. nie stanowi uzupełnienia do wniosku złożonego 8 czerwca 2004 r., lecz jest odrębnym wnioskiem. Sąd stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, że jest to zmiana wniosku, jak podkreślił to skarżący, to i tak wniosek taki byłby niedopuszczalny, gdyż został złożony po terminie, zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. Sąd podkreślił ponadto, że instrukcja o wypełnianiu wniosków zawierała informację, iż wykaz obszarów uznanych za obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania zostanie opublikowany w rozporządzeniu Rady Ministrów, a więc do obowiązków osób zainteresowanych należało zapoznanie się z tym rozporządzeniem. M. G. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1274 ze zm.), dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania: - art. 106 par. 3 i par. 5 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego, - art. 113 par. 1 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy z pominięciem ustalenia istotnych okoliczności podnoszonych przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że do pisma z dnia 20 grudnia 2005 r., złożonego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, dołączył kopię instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie płatności obszarowych na rok 2004 r. Zdaniem skarżącego sąd bezpodstawnie zaniechał przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu. Nie uzasadnił też na jakich przesłankach odmówił tej instrukcji wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie autora skargi kasacyjnej analiza instrukcji jest niezbędna do wyjaśnienia wątpliwości w sprawie. Brak odniesienia sądu do tej kwestii stanowi naruszenia art. 106 par. 3 p.p.s.a. Stanowi to również naruszenie art. 113 p.p.s.a. Skarżący podkreślił, że instrukcja zawiera zapisy, które wprowadzają w błąd w zakresie terminu do zmiany wniosku. W części dotyczącej określenia terminów pozostaje w sprzeczności z obowiązującym na dzień jej sporządzenia rozporządzeniem Rady Ministrów. Zdaniem skarżącego sąd powinien zbadać zgodność instrukcji z obowiązującym prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które w obu przypadkach w istocie wywodziły się z jednego twierdzenia. Zarzucając naruszenie art.106 par. 3 i par.5 oraz art.113 par.1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wywodził ,że dla wyjaśnienia sprawy niezbędne było przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci dołączonego do pisma procesowego egzemplarza instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie dopłat w 2004 r. celem ustalenia czy M. G. został należycie pouczony co do terminu składania wniosku . Zgodnie z art.106 par.3 p.p.s.a. uzupełniający dowód z dokumentu sąd przeprowadza wtedy ,gdy jest to niezbędne dla wyjaśnienia sprawy. Treść art. 113 par.1 p.p.s.a. zawiera stwierdzenie, wskazujące ,że zamknięcie rozprawy dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy sprawa jest dostatecznie wyjaśniona. W obu przypadkach ustawodawca odwołuje się do przesłanki wyjaśnienia sprawy ,od której oceny uzależnia zarówno możność przeprowadzenia uzupełniającego dowodu jak i zamknięcia rozprawy. Tak więc odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia czy rzeczywiście dla wyjaśnienia sprawy niezbędne było dokonanie dodatkowych ustaleń co do podnoszonych okoliczności w drodze przeprowadzenia wnioskowanego dowodu i czy brak ustaleń wyłączał uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Zasadnicze znaczenie dla uzyskania odpowiedzi w przedstawionych kwestiach ma ocena rodzaju terminu do składania wniosku o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), której to płatności dotyczy spór w sprawie niniejszej. Jeżeli bowiem przyjąć, że termin ten ma charakter procesowy, to zaniechanie należytego pouczenia o jego upływie ,stanowiące naruszenie art.9 kpa , możnaby traktować jako przesłankę ewentualnego przywrócenia go na podstawie art.58 par.1 kpa, co z kolei mogłoby powodować celowość rozważenia czy pisma M. G. dotyczące przyznania płatności ONW zawierały wnioski o przywrócenie terminu. Gdyby natomiast przyjąć, że termin ten jest terminem prawa materialnego (przedawnienia), którego upływ powoduje wygaśnięcie bądź niemożność dochodzenia przed organem administracji publicznej roszczenia o przyznanie płatności ONW ,przywrócenie terminu byłoby wyłączone. Na gruncie postępowania administracyjnego ustalenie , że doszło do naruszenia obowiązku pouczania strony o biegu terminu nie mogłoby doprowadzić do przyznania uprawnienia do świadczenia. Wyjaśnienie stanu prawnego rozpocząć należy od stwierdzenia, że trafnie sąd pierwszej instancji podkreślił odrębność instytucji płatności bezpośrednich i płatności ONW, które łączy jedynie okoliczność, że uprawnione podmioty dochodzą przyznania obu form pomocy używając wspólnego wniosku. Ocena sądu nie została, co prawda, poparta szerszym wywodem prawnym, brak też było rozważań na temat natury terminu, na którego upływ się powołano. Granice skargi kasacyjnej i słuszność ostatecznych stwierdzeń wyłączały możność kwestionowania stanowiska sądu. Materia płatności bezpośrednich prawem wewnętrznym niemal w całości regulowana jest ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r. nr 6 poz.40). W obrębie tej ustawy zawarto unormowania dotyczące terminów do składania wniosków, w tym odnoszące się wyłącznie do roku 2004. Pomoc finansowa na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwana "płatnością ONW", prawem wewnętrznym regulowana jest ramowo ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229,poz.2273 ze zm.).Rozwiązania szczegółowe, w tym dotyczące terminów, zawarto w wykonawczym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich(Dz.U. nr 73, poz.667 ze zm.). Postępowania w przedmiocie przyznania obu rodzajów płatności łączy jedynie to, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznania płatności (Dz.U. nr 52 poz.523 ze zm.) wnioski o ich przyznanie składa się na wspólnym formularzu. Ze wstępnych przepisów ,a nawet tytułów wymienionych aktów prawnych, wynikają nadto istotne różnice co do źródeł pozyskiwania środków pieniężnych przeznaczonych na finansowanie płatności bezpośrednich i ONW. Odrębność instytucji płatności bezpośrednich i płatności ONW wyłącza możliwość przyjęcia, by pismo podmiotu ubiegającego się wcześniej jedynie o przyznanie płatności bezpośrednich , dotyczące udzielenia płatności ONW , traktować jako obejmujące zmianę wniosku. Dlatego też w niniejszej sprawie pisma M. G. z marca 2005 r. stanowiły nowe wnioski o przyznanie płatności ONW , nie mogły być więc interpretowane jako zmiana wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Wszelkie rozważania dotyczące dopuszczalności zmiany wniosku, w szczególności dochowania terminów, oparte na przepisach o płatnościach bezpośrednich , były zatem nieuprawnione. Zgodnie z par. 6 ust. 3 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. wnioski o przyznanie płatności ONW składa się corocznie w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja danego roku. Rozważając naturę prawną określonego w tym przepisie terminu końcowego w pierwszej kolejności zauważyć należy, że uznaniu go za termin procesowy (przywracalny) sprzeciwia się okoliczność, że nie odnosi się do czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego, które wszczęte zostaje dopiero skutkiem złożenia wniosku. W chwili składania wniosku nie zachodzi też związek z innym postępowaniem administracyjnym czy sądowym uzasadniający uznawanie za procesowe niektórych terminów do wnoszenia pism wszczynających postępowanie , na przykład skargi do sądu administracyjnego, Choć prawodawca wyraźnie tego nie stwierdził, uznać należy ,że upływ terminu do składania wniosku wywołuje skutek wygaśnięcia uprawnienia do przyznania płatności ONW. Po tym terminie jest jeszcze możliwa , po zmianie rozporządzenia z 14 kwietnia 2004 r. dokonanej nowelizacją z dnia 8 marca 2005 r. ( Dz.U. nr 44, poz.423 ) , wniosku w określonych warunkach, nie później jednak niż do 31 maja roku, w którym złożono wniosek (par.6 ust. 4a rozporządzenia) .Po tej ostatniej dacie uprawnienie do żądania przyznania płatności (roszczenie) już nie funkcjonuje ,a więc wygasa. Istotna wskazówka co do tego, iż według prawodawcy upływ terminu wywołuje skutki w zakresie bytu uprawnienia do uzyskania płatności, a nie jedynie możności dokonania czynności o charakterze procesowym, wynika nadto z treści par.6 a rozporządzenia dodanego nowelą z dnia 23 września 2004 r. (Dz.U. nr 213, poz.2159 ), dotyczącego skutków przekroczenia terminu do składania wniosków . Złożenie wniosku po terminie ,nie później niż do 9 czerwca, powoduje zmniejszenie płatności o 1% za każdy dzień zwłoki. Tak więc upływ czasu, którego dotyczy regulacja określająca termin do składania wniosku, wywołuje skutki co do zakresu uprawnienia do przyznanie świadczenia .Oznacza to wpływ na możność żądania stopniowo zmniejszającego się świadczenia, aż do całkowitego wygaśnięcia roszczenia. W przypadku złożenia wniosku po upływie terminu o jakim mowa w par. 6 a faza pośrednia ograniczania roszczenia nie istnieje , przekroczenie terminu powoduje niezwłoczne wygaśnięcie możności żądania przyznania płatności oraz odpowiadającego uprawnieniu obowiązku organu administracji publicznej. Materialnoprawny charakter terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW stanowi przeszkodę uniemożliwiającą stosowanie przepisów kpa o przywracaniu terminów. Brak natomiast podstawy prawnej pozwalającej na nieuwzględnienie upływu terminu prawa materialnego ( przedawnienia ) i to zarówno o charakterze ogólnym jak i w obrębie regulacji dotyczących płatności ONW. Jeśli można rozważać odstąpienie od pozbawienia obywatela nabytego uprawnienia lub nałożenia obowiązku przy powołaniu się na jego słuszny interes (art. 7 kpa), w szczególności w sytuacji zaniechania wykonania powinności o jakiej mowa w art. 9 kpa, to brak podstaw by z tych przepisów wywodzić możność przyznania wygasłego uprawnienia. Regulacje dotyczące płatności ONW szczegółowo omówiono. Z przedstawionego stanu prawnego wynika, że w sprawie niniejszej ewentualne udowodnienie ,iż M. G. został błędnie pouczony co do terminu do składania wniosku o przyznanie płatności ONW , nie mogło wywołać skutku w postaci przyznania płatności. W konsekwencji wyjaśnianie okoliczności dotyczących sposobu pouczania w formie instrukcji było zbędne . Nie zachodziła zatem potrzeba prowadzenia dowodu uzupełniającego i nie było przeszkód do zamknięcia rozprawy bez przeprowadzenia dowodu. Oceny tej nie zmienia fakt, że sąd pierwszej instancji niepotrzebnie wdał się w dywagacje na temat braku konieczności daleko idących pouczeń. Jak to już sygnalizowano, jeżeli rzeczywiście doszło do naruszenia art. 9 kpa i skutkiem braku należytego pouczenia skarżący poniósł szkodę w postaci nieuzyskania płatności ONW , to nie jest on pozbawiony ochrony prawnej, z tym ,że roszczeń odszkodowawczych powinien dochodzić przed sądem powszechnym. Naruszenie art. 9 kpa może być bowiem uznane za obiektywny element winy ( bezprawność ) stanowiący jedną z przesłanek odpowiedzialności deliktowej. Ponieważ jednak ocena ewentualnych żądań w tym zakresie należy do sądu powszechnego orzekającego w sprawach cywilnych Naczelny Sąd Administracyjny nie może szerzej przedstawiać swego stanowiska . Z wymienionych powodów oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.