II OSK 948/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr.) Sędziowie Alicja Plucińska-Filipowicz Zygmunt Zgierski Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wlkp. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Go 592/05 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania, 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi J. S. uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] kwietnia 2005 r., którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. orzekającą o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u J. S. tj. przewlekłej choroby narządu głosu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). U skarżącej rozpoznano przewlekły nieżyt gardła i krtani oraz dysfonię hyperfunkcjonalną. Badania laryngologiczno-foniatryczne zostały wykonane w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Zielonej Górze i przez jednostkę odwoławczą tj. Instytut Medycyny Pracy -Samodzielną Pracownię Otolaryngologii Zawodowej w Łodzi. W ocenie organu pomimo długotrwałego, trwającego ponad 34 lata i niewątpliwego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci pracy w Specjalnym Ośrodku Szkolno - Wychowawczym z dziećmi upośledzonymi w tym w stopniu umiarkowanym, znacznym i głębokim, a także niepełnosprawnymi, nie stwierdzono u J. S. cech choroby zawodowej figurującej w obowiązującym wykazie chorób zawodowych będącym załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, iż badania lekarskie, którym dwukrotnie została poddana J. S., przeprowadzone przez uprawnione jednostki orzecznicze wskazane w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) nie stwierdziły występowania u niej przewlekłej choroby narządu głosu wymienionej w pkt 15 wykazu chorób zawodowych. W ocenie Sądu w trakcie postępowania administracyjnego, doszło do istotnych uchybień proceduralnych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organy administracji nie sprostały obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 k.p.a.). W szczególności organ nie ustosunkował się do zawartego w piśmie z dnia 17 lutego 2005 r. wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie materiału dowodowego. Skarżąca w tym piśmie przedstawiła szereg dolegliwości występujących u niej z związku ze schorzeniem głosu. Nadto zdaniem Sądu organy administracji swoje rozstrzygnięcia oparły bezkrytycznie i to mechanicznie na wyniku przeprowadzonych badań lekarskich, co stoi w sprzeczności z obowiązkiem wszechstronnego, wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji stwierdził też, iż z akt administracyjnych nie wynika jakie stanowisko zajęła J. S. wobec niekorzystnego dla niej orzeczenia lekarskiego wydanego przez jednostkę orzeczniczą I stopnia. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że J. S. we wrześniu 2004r. wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, jednak w aktach administracyjnych brak jest pisma strony zawierającego taki wniosek. Jeżeli skarżąca zajęła stanowisko co do orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, to brak w aktach pisma w tym przedmiocie uniemożliwił jednostce orzeczniczej II stopnia ustosunkowanie się do twierdzeń i ewentualnych zastrzeżeń strony wobec pierwotnego orzeczenia. Lakoniczna treść orzeczenia z dnia 26.01.2005r. mogła być dla zainteresowanej niezrozumiała, niewyczerpująca i nieprzekonywująca. Tym bardziej obowiązkiem organu odwoławczego było przedsięwzięcie takich działań, które doprowadziłyby do wyjaśnienia wątpliwości zgłoszonych przez skarżącą w jej piśmie z dnia l7.02.2005r. Zaniechanie tego naruszyło gwarancje procesowe strony wynikające z przepisów art. 7 i art. 77 kpa. Ze wskazanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) i stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu (art. 152 powyższej ustawy). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gorzowie Wlkp., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na przyjęcie, że decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wlkp. objęta wyrokiem Sądu wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa, ponieważ Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, które to naruszenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższy zarzut strona wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż w oparciu o orzeczenie lekarskie stwierdzono u J. S. przewlekły stan zapalny błony śluzowej górnych dróg oddechowych, pozostający bez związku z warunkami pracy, a zatem bez związku z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Zdaniem strony wnoszącej kasację w kontekście wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich bez znaczenia jest to, iż organ nie ustosunkował się do wniosków J. S. zawartych w piśmie z dnia 17 lutego 2005 r., a w szczególności do podnoszonej kwestii występujących dolegliwości u J. S. Zarzut powyższy nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem dolegliwości przedstawione w powyższym piśmie jak np. krztuszenie, nietrzymanie moczu są jedynie następstwem schorzenia nieżytu krtani i nieżytu gardła. Nie sposób jednak wywieść z tego faktu, w ocenie organu, skutku w postaci przyjęcia tych objawów za przyczynę schorzenia narządu głosu, a tylko wówczas byłoby uzasadnione rozważenie związku tych dolegliwości z treścią wydanych orzeczeń lekarskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucił w swoim wyroku, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wbrew przepisowi § 8 ust. 1 cytowanego rozporządzenia oparł swoją decyzję wyłącznie na wyniku przeprowadzonych badań lekarskich, co pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd nie wskazał przy tym, co ewentualnie organy obu instancji mogły wziąć pod uwagę przy rozpatrzeniu materiału dowodowego względnie, jakie dodatkowe dowody mogły zgromadzić w celu lepszego rozpoznania sprawy. Obie opinie lekarskie sporządzone zostały w ocenie strony wnoszącej kasację w sposób wyczerpujący, niebudzący wątpliwości są też ze sobą zbieżne. Ewentualne wątpliwości mogłyby się zrodzić w sytuacji gdyby treść opinii była niejasna, co do stwierdzonego rozpoznania choroby względnie gdyby opinie różniły się między sobą. Wówczas bezspornie organy administracji publicznej musiałyby ocenić wagę tych dowodów dając pierwszeństwo któremuś z nich, względnie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Nadto jak wskazał organ w rozpatrywanej sprawie przeprowadzone zostało postępowanie w zakresie oceny narażenia zawodowego, które choć potwierdziło to narażenie to jednak jego wystąpienie jest warunkiem koniecznym, ale nie wystarczającym do orzeczenia choroby zawodowej. Wskazując na powyższe okoliczności, w ocenie strony wnoszącej kasację nie doszło do zarzucanego przez Sąd naruszenia art. 7 i art. 77 kpa, postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało bowiem w sposób rzetelny, wyczerpujący, a ocena dowodów dokonana została w sposób właściwy. Skoro zatem chybiony jest zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy stwierdzić, że to zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem tego przepisu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego J. S. wniosła o jej nieuwzględnienie i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, uzasadniające przyjęcie, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa. Trafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, w sytuacji gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie więc Sądu oparte na wskazanej wyżej podstawie prawnej wymaga nie tylko ujawnienia uchybień procesowych, ale i wskazania, czy stwierdzone wady miały istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie nie sposób odmówić zasadności wywodom strony wnoszącej kasację, iż Sąd pierwszej instancji nie wykazał, aby ujawnione wady procesowe miały istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materiałno-prawną w niniejszej sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej J. S. stanowią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) – dalej zwanego rozporządzeniem. Zgodnie z zawartą w § 2 ust. 1 rozporządzenia definicją za choroby zawodowe uważa się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Z kolei w myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w § 6 ust. 1 oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. W przedmiotowej sprawie u J. S. stwierdzono orzeczeniem lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 13 sierpnia 2004r. przewlekły nieżyt gardła i krtani oraz dysfonię hyperfunkcjonalną. Diagnozę tę potwierdziło orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia 26 stycznia 2005 r., zgodnie z którym rozpoznane schorzenie to przewlekły prosty nieżyt krtani z cechami dysforii hyperfunkcjonalnej oraz przewlekły suchy nieżyt gardła. Wykaz chorób zawodowych zamieszczony w załączniku wymienionego wyżej rozporządzenia w pkt 15 przewiduje chorobę zawodową narządu głosu spowodowaną nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat, którą określono jako guzki głosowate twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Trafnie wskazano we wniesionej kasacji, iż o ile wskazane wyżej orzeczenia lekarskie nie kwestionują nadmiernego obciążenia narządu głosu spowodowanego zatrudnieniem to postawione rozpoznanie choroby występującej u J. S. w obu tych orzeczeniach nie jest chorobą wymienioną w wykazie cytowanego na wstępie rozporządzenia. Zważywszy na treść powyższych orzeczeń lekarskich za zasadny uznać trzeba zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji nie wskazał jakie znaczenie w kontekście tych orzeczeń lekarskich mają uchybienia proceduralne, stwierdzone w zaskarżonym wyroku. W szczególności nie wskazał Sąd pierwszej instancji, jaki i to istotny wpływ na wynik sprawy może mieć fakt, braku załączenia do akt sprawy odwołania od orzeczenia lekarskiego wydanego przez jednostkę orzeczniczą pierwszego stopnia i fakt, że organ nie ustosunkował się do wniosków J. S. zawartych w piśmie z dnia 17 lutego 2005 r. o ponowne rozpatrzenie materiału dowodowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wbrew przepisowi § 8 ust. 1 cytowanego rozporządzenia oparł swoją decyzję wyłącznie na wyniku przeprowadzonych badań lekarskich, co pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Trafnie zauważono we wniesionej skardze kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji czyniąc taki zarzut kontrolowanej decyzji nie wskazał jednocześnie co ewentualnie organy administracji winny wziąć pod uwagę przy rozpatrzeniu materiału dowodowego względnie, jakie dodatkowe dowody winny zgromadzić w celu prawidłowego rozpoznania sprawy. Oczywiście zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że obowiązkiem organu jest kontrolowanie, czy wydane orzeczenie lekarskie stanowiące podstawę wydania decyzji, a będące środkiem dowodowym wyjaśniło istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy orzeczenie to jest rzeczowe i przekonywająco uzasadnione, jednakże kwestionując ocenę dokonaną w kontrolowanej decyzji, Sąd swoje zastrzeżenia względem dokonanej przez organ oceny winien skonkretyzować. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W toku ponownego rozpoznawania sprawy konieczne jest dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny ustaleń przyjętych przez organ w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności co do tego, czy organ wyjaśnił te wszystkie okoliczności, które mogą stanowić podstawę stwierdzenia, bądź odmowy stwierdzenia istnienia u J. S. choroby zawodowej. O kosztach orzeczono na mocy art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od J. S. na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego Naczelny Sąd Administracyjny kierował się przedmiotem sprawy, stanem majątkowym J. S., której przyznano prawo pomocy w części, poprzez ustanowienie pełnomocnika, a w końcu i faktem, że w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie brał udziału przedstawiciel strony wnoszącej kasację.