VI SA/Wa 1370/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2006 r. sprawy ze skargi "S." spółka z o.o. z siedzibą [...] na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia terminu do usunięcia niezgodności z zasadniczymi wymaganiami 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że unieważnione postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Pracy na rzecz "S." spółka z o.o. z siedzibą [...] kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Pracy utrzymał w mocy w części postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy [...] z dnia [...] marca 2005r. nr [...] o wyznaczeniu terminu do 31 marca 2005r. na usunięcie niezgodności wyrobu tj. [...] z zasadniczymi wymogami, zaś w części postanowienie to uchylił i umorzył postępowanie I instancji. Do jego wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W czasie kontroli przeprowadzonej w [...] "[...]" inspektor Okręgowego Inspektoratu Pracy [...] stwierdził, że w kontrolowanym obiekcie znajdują się [...],[...], wyprodukowane przez "S." spółkę z o.o. [...], których oznakowanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa. Zastrzeżenia inspektora wzbudził fakt, że na [...] był oznaczony tylko ich rozmiar, a brak było informacji dotyczącej terminu ważności wyrobu, wykazu substancji w materiale [...], które uznane są za alergeny, brak też było instrukcji użytkowania, konserwacji i przechowywania, oraz deklaracji zgodności wyrobu z zasadniczymi wymaganiami. Okręgowy Inspektor Pracy [...] powiadomił o nieprawidłowościach Okręgowego Inspektora Pracy [...], celem wszczęcia postępowania przesyłając wynik kontroli i wyciąg z protokołu kontroli. Okręgowy Inspektor Pracy [...] pismem z dnia [...] marca 2005r. powołując się na art.41 ust.1 w zw. z art.38 ust.3 p.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o systemie oceny zgodności /Dz.U. nr 166 z 2002r., poz. 1360 z późn. zmianami/ zawiadomił "S." spółkę z o.o. o wszczęciu postępowania w sprawie wprowadzenia do obrotu [...],[...] wyprodukowanych niezgodnie z zasadniczymi wymaganiami. Postanowieniem z tego samego dnia tj. z [...] marca 2005r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy [...] działając na podstawie art.41b ust.1 w związku z art.38 ust.3 p.2 cytowanej wyżej ustawy o systemie oceny zgodności wyznaczył "S." spółce z o.o. termin do dnia 31 marca 2005r. na usunięcie niezgodności wyrobu z zasadniczymi wymogami w zakresie: 1/ pełnego oznakowania [...] - oznaczenia autoryzowanego przedstawiciela lub producenta, oznaczenia [...] nazwą lub kodem identyfikacyjnym, oznaczenia terminu ważności (daty produkcji); 2/ oznakowania na opakowaniu [...] - napisu "tylko dla zagrożeń minimalnych", informacji o zawartości alergenów w materiale [...]; 3/ dostarczenia użytkownikom instrukcji użytkowania, konserwacji i przechowywania; 4/ dostarczenia użytkownikom deklaracji zgodności wykonania wyrobu zgodnie z zasadniczymi wymaganiami. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że [...] są niezgodne z normą PN-EN 420 p.7.2. oraz z § 8, § 10 ust.1 i 2, § 36 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 marca 2003r. w sprawie zasadniczych wymagań dla środków ochrony indywidualnej /Dz.U. nr 80 z 2003r. poz. 725/. Postanowienie zwierało pouczenie o prawie zaskarżenia go zażaleniem do Głównego Inspektora Pracy z powołaniem się na art. 127 § 2, art.129 § 1 i § 2, art.141 i art.144 KPA w związku z art.14 ust.1 p.7a ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz.U. nr 124 z 2001 poz.1362 z późn. zmianami/. "S." spółka z o.o. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzucała, że nie ma obowiązku dostarczania użytkownikom deklaracji zgodności wyrobu z zasadniczymi wymaganiami, a jedynie powinna ją posiadać i udostępniać na żądanie organom nadzoru rynku. Podnosiła także, że zgodnie z normą PN-EN 420 nie ma potrzeby podawania daty produkcji [...],[...] były należycie oznakowane, a stosowne informacje znajdowały się na opakowaniach zbiorczych każdych 12 par [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] Główny Inspektor Pracy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części dotyczącej: 1/ pełnego oznakowania [...]- oznaczenia producenta lub autoryzowanego przedstawiciela, oznaczenia [...] nazwą lub kodem identyfikacyjnym, oznaczenia terminu ważności (daty produkcji); 2/ oznakowania na opakowaniu [...]- napisu "tylko dla minimalnych zagrożeń", informacji o zawartości alergenów w materiale [...]; oraz uchylił zaskarżone w postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej: 1/ dostarczenia użytkownikowi instrukcji użytkowania, konserwacji i przechowywania; 2/ oznakowania [...]- oznaczenia terminu ważności (daty produkcji) (!) 3/ dostarczenia użytkownikom deklaracji zgodności wykonania wyrobu z zasadniczymi wymaganiami. Jako podstawę prawną swego działania wskazał art. 18 4 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks Pracy /Dz.U. z 1998r. nr 21 poz. 94 z późn. zmianami/ oraz art.127 § 2, 135, art.138 §1 p.1 i p.2, art.143 i 144 KPA. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił co zgodnie z normą PN-EN 420 powinno znajdować się na [...], a co na opakowaniu. Wskazał także, że brak obowiązku dostarczania deklaracji zgodności użytkownikowi. Pouczył, że postanowienie jest ostateczne i służy na nie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. "S." spółka z o.o. zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie w p.1, bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że była pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu i nie mogła przedstawić należycie swojego stanowiska, bowiem ani organ I instancji, ani organ II instancji nie powiadomiły jej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem orzeczenia. Merytorycznie podniosła, że tak obszerne oznakowanie [...] mogłoby spowodować osłabienie materiału, z którego są one wykonane i wystarczające jest, aby omawiane informacje znajdowały się na opakowaniu, co dopuszcza norma PN-EN 420 w p.7.2.3. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc, że strona znała cały materiał postępowania, zatem okoliczność niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu nie miała wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/, dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, że doszło przy jego wydawaniu do rażącego naruszenie prawa, choć z przyczyn innych niż wskazane przez skarżącą. Skarga jest więc uzasadniona. Dla zbadania prawidłowości zaskarżonego postanowienia należy przeprowadzić analizę przepisów cytowanej wyżej ustawy o systemie oceny zgodności /tekst jednolity Dz.U. nr 204 z 2004r. poz. 2087/ i powiązania przewidzianych nią procedur z przepisami Kodeksu Postępowania Administracyjnego /KPA/. Zgodnie z art.38 ust.2 p.2 powołanej ustawy kontrolę spełniania przez wyroby zasadniczych wymagań prowadzą m.in. inspektorzy pracy, zaś zgodnie z art.38 ust.3 p.2 postępowania w zakresie wprowadzonych do obrotu wyrobów niezgodnych z zasadniczymi wymaganiami prowadzą m.in. okręgowi inspektorzy pracy. Z uregulowaniem tym koreluje art.8 ust.1 p.5a ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy, zwanej dalej "ustawą o PIP" /t.j. Dz.U. nr 124 z 2001r. poz.1362/, który stanowi, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Pracy należy m.in. kontrola nad wyrobami wprowadzonymi do obrotu podlegającymi ocenie zgodności w zakresie spełniania przez nie zasadniczych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy. Zgodnie z art.14 ust.1 p.7a ustawy o PIP do zakresu działania Głównego Inspektora należy m.in. rozpatrywanie odwołań od nakazów i innych decyzji okręgowych inspektorów pracy. Ten właśnie przepis został wskazany przez organ I instancji jako podstawa prawna do wniesienia zażalenia, choć jest to jedynie przepis ustanawiający kompetencje organów. Zgodnie z art.10 ustawy o PIP w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nie uregulowanych w ustawie, albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy KPA. Jak wynika z powyższego do postępowania przed organami Inspekcji Pracy stosuje się przepisy ustawy o PIP, przepisy ustawy o systemie oceny zgodności i w kwestiach nie uregulowanych przepisy KPA. Zasadę stosowania przepisów KPA w postępowaniach w sprawach, wprowadzonych do obrotu wyrobów niezgodnych z zasadniczymi wymaganiami powtarza art.42 ustawy o systemie oceny zgodności. W tych postępowaniach w pierwszym rzędzie znajdują zastosowanie przepisy proceduralne zawarte w ustawie o systemie oceny zgodności, zaś w kwestiach nie uregulowanych, zgodnie z art.42 tej ustawy stosuje się przepisy KPA. Zgodnie z art.41 ust.1 ustawy o systemie oceny zgodności postępowanie w sprawie wprowadzonych do obrotu wyrobów niezgodnych z zasadniczymi wymaganiami wszczyna się z urzędu, a zgodnie z art.41 ust.2 nie może ono trwać dłużej niż 4 miesiące. Jak z tego wynika, postępowanie co do wprowadzenia do obrotu wyrobów niezgodnych z wymogami ma być w założeniu szybkie. Art.41b ust.1 ustawy o systemie oceny zgodności przewiduje wydanie przez organ postanowienia, w którym wyznaczony zostaje stronie termin na usunięcie niezgodności wyrobu lub wycofanie go z obrotu. Art. 41 b ust.2 pozwala organowi przeprowadzenie kontroli, czy w wyznaczonym terminie niezgodność została usunięta lub wyrób wycofany z obrotu. Wyznaczony termin, zgodnie z art.41c ust.1, nie wlicza się do terminu, w jakim ma być przeprowadzone całe postępowanie tj. do terminu z art.41 ust.2, o którym była mowa wyżej. Zgodnie z art.41c ust.3 jeżeli w wyniku kontroli /ponownej, po upływie wyznaczonego terminu/ organ stwierdzi, że wyrób nie spełnia wymagań, a strona nie podjęła działań, do których była zobowiązana w postanowieniu o wyznaczeniu terminu, może w drodze decyzji 1/ nakazać wycofanie wyrobu z obrotu, 2/ zakazać dalszego przekazywania wyrobu użytkownikowi, konsumentowi, sprzedawcy, 3/ ograniczyć dalsze przekazywanie wyrobu użytkownikowi, konsumentowi, sprzedawcy 4/ nakazać stronie powiadomienie w zakreślonym terminie konsumentów lub użytkowników o niezgodnościach. Zgodnie z dalszymi ustępami art.41c organ może we wskazanej decyzji zawrzeć inne wymienione w ustawie rozstrzygnięcia. Jednocześnie z ustawy wynika, że w razie pomyślnego wyniku kontroli postępowanie zostaje umorzone w drodze decyzji. Z żadnego ze wskazanych przepisów ustawy o systemie oceny zgodności nie wynika, że postanowienie o wyznaczeniu terminu na usunięcie niezgodności wyrobu z wymogami jest zaskarżalne zażaleniem. Ustawa nie przewiduje zaskarżalności tego postanowienia, a z całokształtu jej uregulowań co do kontroli i sposobu usuwania niezgodności wynika, że jest to postanowienie dyscyplinujące stronę w toku postępowania, które ma doprowadzić do szybkiego usunięcia stanu wadliwego, bez konieczności wydawania w tym względzie decyzji. Jak wskazano wyżej w kwestiach procesowych nieuregulowanych w ustawie o systemie oceny zgodności stosuje się odpowiednio przepisy KPA. W tych przepisach należy więc uzupełniająco poszukać odpowiedzi na pytanie czy dopuszczalne jest zaskarżenie zażaleniem postanowienia o wyznaczeniu terminu do usunięcia niezgodności wyrobu z zasadniczymi wymogami. Zgodnie z art.141 § 1 KPA na wydane w toku postępowania postanowienie stronie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, zaś zgodnie z art.142 KPA postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Oczywiście postanowienie o udzieleniu terminu na usunięcie niezgodności wyrobu nie jest postanowieniem wymienionym w KPA, jako zaskarżalne. Jak wskazano wyżej nie jest też ono wymienione, jako zaskarżalne zażaleniem, w ustawie o systemie oceny zgodności. Skoro ani ta ustawa, ani KPA nie przewidują możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia o wyznaczeniu terminu, to jest ono niezaskarżalne. W tym stanie rzeczy zamieszczenie w postanowieniu Okręgowego Inspektora Pracy pouczenia o zaskarżalności było wadliwe i naruszało art.124 § 2 KPA. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2001r. sygn. akt I SA/Gd 170/00 "samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Zatem skoro brak jest normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia o wszczęciu postępowania, to stanowisko organu odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia/.../ jest prawidłowe" /Lex 76083/. Wniesienie zażalenia na postanowienie o wyznaczeniu terminu do usunięcia niezgodności wyrobu z zasadniczymi wymaganiami, jako nie mające podstawy prawnej ani w ustawie o systemie oceny zgodności, ani w KPA - jest niedopuszczalne. Główny Inspektor Pracy rozpatrując merytorycznie niedopuszczalne zażalenie działał bez podstawy prawnej, gdyż przepisy prawne nie przewidywały kontroli instancyjnej postanowienia w trybie zażaleniowym. Takie działanie Głównego Inspektora Pracy było działaniem z rażącym naruszeniem prawa procesowego i skutkowało nieważnością wydanego postanowienia. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 22 kwietnia 2002r. IV SA 1439/99 /Lex 80588/, w którym wyjaśnił, że " Skoro w /.../ sprawie nie było dopuszczalne wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji w przedmiocie wznowienia, to rozpoznanie takiego zażalenia przez organ II instancji i wydanie zaskarżonego postanowienia jest dotknięte wadą określoną w art.156 § 1 p.2 KPA /rażące naruszenie prawa procesowego/." Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Pracy rozważy niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie o wyznaczeniu terminu do usunięcia niezgodności wyrobu i wyda co do wniesionego zażalenia rozstrzygnięcie stosownie do art.134 KPA w związku z art.144 KPA. Przypomnieć też należy, że postępowanie administracyjne wszczęte przez Okręgowego Inspektora Pracy nie zostało zakończone i jest ciągle w toku, a termin wyznaczony przez organ na usunięcie niezgodności dawno minął. Prowadząc postępowanie w dalszym ciągu organ I instancji zadba o zapewnienie stronie należytego w nim udziału, zgodnie z zasadami KPA, a następnie po rozważeniu argumentów strony wyda stosowną decyzję. Zważywszy powyższe działając na podstawie art.145 § 1 p.2 p.p.s.a w związku z art.156 § 1 p.2 KPA Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 p.1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U. nr 163 z 2002r. poz. 1349 z późn. zmianami/ i zasądził kwotę 100 zł z tytułu zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego oraz kwotę 15 zł tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa. Sąd nie orzekł podstawie art.152 p.p.s.a., gdyż unieważnione postanowienie nie nadaje się do wykonania, jako utrzymujące w mocy niezaskarżalne postanowienie o wyznaczeniu terminu do wprowadzenia zmian w oznakowaniu produktów, który to termin już minął 31 marca 2005r.