I OSK 1210/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 408/05 o odrzuceniu skargi S. Sp. z o.o. na czynność Teatru Narodowego w Warszawie w przedmiocie Biuletynu Informacji Publicznej postanawia odrzucić skargę kasacyjną Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2004 r. skarżąca S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła do Dyrektora Naczelnego Teatru Narodowego w [...] o unieważnienie konkursu w przedmiocie wykonania projektu portalu internetowego, gdyż, jak wskazała, konkurs ten nie został opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej. Jednocześnie, w tym samym wniosku, w punkcie drugim Spółka wnioskowała o "udostępnienie informacji publicznej w zakresie działań podjętych (...) przez (...) (Dyrektora Naczelnego) mających na celu zbudowanie Biuletynu Informacji Publicznej, oraz o ewentualnym jego adresie". Teatr Narodowy nie uwzględnił wniosku Spółki o unieważnienie konkursu na portal internetowy, o czym poinformował skarżącą, podając powody nieuwzględnienia tego wniosku, w piśmie z dnia [...]. Następnie pismem z dnia 3 września 2004 r. skarżąca ponownie wezwała Teatr Narodowy do unieważnienia konkursu, o którym mowa wyżej oraz do "wykonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązku wynikającego z przepisów prawa tj. utworzenia Biuletynu Informacji Publicznej (...) zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej (...)". Teatr Narodowy w odpowiedzi z dnia [...] podtrzymał stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia [...] ([...]) i jednocześnie, odnosząc się do kwestii dostępu do informacji publicznej, wskazał, że interesujące skarżącą informacje odnaleźć można na stronie internetowej pod adresem [...] Przedmiotem skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniła czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżąca wskazała przy tym, że czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jest w tym przypadku, jej zdaniem, wykonanie Biuletynu Informacji Publicznej, przy czym podnosi, że w jej ocenie czynność ta wykonana została przez Teatr Narodowy w [...] z naruszeniem prawa. W istocie Spółka kwestionuje więc prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej przez wymieniony podmiot. Teatr Narodowy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie i wskazał na argumenty podniesione w powołanych pismach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę zważył, iż na wstępie wskazać należy, że przedmiotem skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie jest odmowa udostępnienia informacji publicznej lecz prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej przez Teatr Narodowy w [...]. Zasadniczy problem w tej sprawie sprowadzał się do wykładni i zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał, że w powołanym przepisie jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach administracyjnych, jednakże podejmowanych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc skierowanych do określonych adresatów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że za czynność, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność skierowaną do oznaczonego podmiotu, dotyczącą ściśle uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo to uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Niewątpliwie Teatr Narodowy w [...] jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązany jest do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmiot ten obowiązany był zatem do utworzenia urzędowego publikatora teleinformatycznego i podkreślenia wymaga, że, choć w terminie późniejszym, niż przewidują to przepisy prawa, obowiązek ten zrealizował. Rozpatrując niniejszą sprawę rozważenia wymagało przede wszystkim, czy przedmiot skargi, tj. prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej, o którym mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, może być uznany za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie można uznać sposobu utworzenia i prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej, jak również jego merytorycznej zawartości, co zdaje się w istocie kwestionować S. Sp. z o.o. Stwierdzić należy zatem jednoznacznie, że sama czynność utworzenia Biuletynu Informacji Publicznej, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub też usunięcia z BIP informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek utworzenia Biuletynu nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień. W świetle powyższego uznać należało, że działania Teatru Narodowego w [...] polegające na utworzeniu i prowadzeniu Biuletynu Informacji Publicznej nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem skarga do sądu administracyjnego jest w przedmiotowej sprawie niedopuszczalna. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji o odrzuceniu skargi S. Sp. z o.o. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r. złożyła S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Skargę oparto stosownie do art. 174 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowane przez Sąd orzekający w sprawie w I instancji. Spółka zaskarżyła w/w wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wydanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał z rażącym naruszeniem prawa materialnego, że uprawnienie Spółki do uzyskania informacji publicznej w formie Biuletynu Informacji Publicznej wynikające z norm prawa tj. w szczególności z przepisów ustawy z dnia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z dnia 8 października 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ) (dalej uoddip) nie ma związku z wykonaniem stosownej - właściwej czynności właściciela Biuletynu Informacji publicznej (dalej zwane odpowiednio Jednostka i BIP) Jest to nie tylko błędny pogląd ale również szkodliwy społecznie, gdyż pozostawienie takiego wyroku w systemie prawa doprowadzić może do tego, że przewidziane przez Ustawodawcę jakże - pożyteczne społecznie - udostępnianie informacji publicznej za pośrednictwem Internetu w BIP-ach straci sens. Implikując bowiem, skoro nie można żądać właściwej treści Biuletynu Informacji Publicznej od zobowiązanej jednostki - treści i formy przewidzianych szczegółowo w art. 8 w związku z art. 6 wyżej wskazanej uoddip oraz w delegacji tejże w formie rozporządzenia Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 2002 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej.(Dz. U. z dnia 5 czerwca 2002 r. Nr 67, poz. 619) - to jednostki mogą opublikować tam jakiekolwiek informacje, nawet wprowadzające w błąd. Tymczasem odbiorca pozyskujący te informacje nie ma prawa żądać ich właściwej treści, kompleksowo - poprzez wykonanie Biuletynu Informacji Publicznej zgodnie z szczegółowymi normami w tej mierze. Takie rozumowanie stoi w całkowicie w sprzeczności nie tylko z ww. ustawą ale również z art. 146 § 1. Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi, mówiącym, że Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności oraz - § 2 tegoż - stanowiącym, że (...) w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Skoro więc wykonanie Biuletynu Informacji Publicznej jest niewątpliwie czynnością z zakresu administracji publicznej skierowaną do wszystkich uprawnionych do udostępnienia im informacji w tej formie , to jakichkolwiek podstaw pozbawione jest twierdzenie że stwierdzenie bezskuteczności czynności w wyniku której powstał (notabene z dwuletnim opóźnieniem) "twór" udostępniający tę informację w sposób niepełny i błędnie - jest poza kognicją sądów Administracyjnych Skarżąca Spółka nie narzuca w jakikolwiek sposób treści Biuletynu, żąda jednak takiego wykonania przez Jednostkę czynności prawnej przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, aby mogła skorzystać w sposób przewidziany prawem z informacji publicznej zamieszczonej w BIP. Skoro Sąd pierwszej instancji nie zbadał nawet na czym polega błędne wykonanie czynności z zakresu administracji publicznej dot. wykonanego BIP - to jak może twierdzić, ze uprawnienie Spółki do uzyskania informacji w tej formie, nie wiąże się z właściwym wykonaniem czynności z zakresu administracji publicznej związanej z wykonywaniem uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przeczy to nie tylko odnośnym przepisom prawa materialnego, ale jest całkowicie niezgodne choćby z dyrektywami wykładni funkcjonalnej, które mówią przecież, że zasady prawa - w tym przypadku takie wykonanie czynności z zakresu administracji publicznej, ma służyć jakiemuś społecznie pożądanemu celowi. Innymi słowy nie chodzi o to aby wykonać jakiś tam BIP, i udostępniać w ten sposób informację niepełną lub błędną, ale aby stworzyć takie źródło informacji publicznej w Internecie, który będzie zgodne z przepisami w tej mierze i przyjętymi, sprawdzonymi w praktyce w innych krajach analogicznymi rozwiązaniami. Wszak za kilka lat wejdzie w stan aktywności zawodowej nowe pokolenie, które poszukuje informacji w tej formie i ma prawo, tę rzetelną informację właśnie w tej formie uzyskać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 -3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wyżej wymaganiom. Podstawą skargi kasacyjnej było bowiem naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Jednak ani w osnowie skargi kasacyjnej ani w jej części będącej w istocie uzasadnieniem omawianej osnowy nie wskazano precyzyjnie jaki przepis prawa materialnego naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny. Powołanie się bowiem na art. 8 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie może być uznane za spełniające wymogi przytoczenia podstaw kasacyjnych. Art. 8 w/w ustawy podzielony jest bowiem na 6 ustępów, z których niektóre dodatkowo zawierają jeszcze punkty, a art. 6 składa się co prawda jedynie z dwóch ustępów, ale jego systematyka wewnętrzna jest jeszcze bardziej rozbudowana. Sąd związany granicami skargi kasacyjnej nie może zaś jedynie domniemywać woli skarżącego. Powoływanie się zaś na sprzeczność rozumowania Sądu z art. 146 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy nie został sformułowany w podstawach skargi zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy jest nie tylko nietrafne ale zarzut taki nie może być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywany z uwagi na brak uzasadnienia. W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej powołano się co prawda na art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wywodząc, że skoro informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, to jeżeli czynność polegająca na udostępnieniu informacji publicznej w trybie przewidzianym dla Biuletynu została wykonana tak, że udostępnienie informacji jest niemożliwe – to czynność taka musi być zaskarżalna. Pogląd ten jest błędny. Zauważyć można, że skoro skarżący nie znalazł we wskazanym Biuletynie poszukiwanych informacji mógł na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy złożyć wniosek o jej udostępnienie. Ewentualna bezczynność organu w udzieleniu informacji mogłaby być przez niego zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. po uprzednim złożeniu zażalenia na niewydanie decyzji w terminie. Domaganie się aby Biuletyn Informacji Publicznej odpowiadał wymogom jakie skarżący (jako profesjonalista w tej dziedzinie – co sam podkreśla) stawia takiemu Biuletynowi powinno przybrać procesową formę skargi składanej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. do Ministra właściwego do sprawa kultury jako organu sprawującego nadzór na Teatrem Narodowym – art. 229 pkt 7 k.p.a. Na marginesie należy zauważyć, że trzeba podzielić pogląd Sądu I instancji, że akt lub czynność z zakresu administracji publicznej o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi być związana z prawami lub obowiązkami indywidualnie wskazanego podmiotu – skarżącego. W rozpatrywanej sprawie taki związek nie został wykazany. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.