IV SA/Po 914/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant referent – stażysta Paweł Grzęda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2005r sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty W. z dnia [...] listopada 2001r. nr [...], 2. uchyla decyzję Starosty W. z dnia [...] września 2001r. nr [...] w punkcie II (drugim), 3. zasadza od Wojewody na rzecz G. S. 684,50zł (sześćset osiemdziesiąt cztery złote pięćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. określa, że decyzje opisane w punkcie 1 (pierwszym) i w punkcie 2 (drugim) nie mogą być wykonane. /-/M. Dybowski /-/G. Radzicka /-/J. Stankowski PG/ Decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] Starosta W. na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2, art. 6 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. 6/01/56) orzekł o uznaniu G. S. za osobę bezrobotną z dniem 7 marca 2001 r. i o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 15 marca 2001 r. w wysokości 461,90 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z przedstawionych dokumentów wynika, że w dniu rejestracji Wnioskodawczyni spełniała warunki określone ustawą do uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku; prawo do zasiłku przysługuje pod warunkiem, że nie zajdą okoliczności powodujące jego utratę ( k. 23 akt administracyjnych). Dnia [...] września 2001 r. Starosta W. decyzją nr [...], na podstawie art. 6 pkt 6 lit. a, b,c, art. 28 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. 6/01/56 ze zm. -dalej uzpb) orzekł o utracie przez G. S. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 7 marca 2001 r. i o zwrocie wypłaconego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 15 marca 2001 r. do 31 lipca 2001 r. w kwocie 2109,40 zł, jednocześnie zobowiązując Zainteresowaną o zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 15 marca 2001 r. do 31 lipca 2001 r. w kwocie 2109,40 zł w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] uznano Zainteresowaną za osobę bezrobotną i przyznano Jej prawo do zasiłku od dnia 15 marca 20001 r., który to zasiłek pobierała do 31 lipca 2001 r. Dnia 7 września 2001 r. Zainteresowana oświadczyła, że od 10 września 2001 r. rozpoczyna działalność gospodarczą. Z przedstawionego zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wynika, że działalność tę rozpoczęła od 14 listopada 1995 r., w związku z czym w dniu rejestracji nie spełniała warunków do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Za okres od 15 marca 2001 r. do 31 lipca 2001 r. Zainteresowana pobrała nienależne świadczenie pieniężne w kwocie 2109,40 zł, które G. S. obowiązana jest zwrócić w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. W piśmie z dnia 25 września 2001 r., kierowanym do Starosty W., G. S. wniosła o "rozpatrzenie mojej sprawy". Zainteresowana podniosła w szczególności, że samotnie wychowuje dwoje dzieci w wieku 17 i 13 lat. Pracowała w Zakładzie Fryzjerskim przy ul. C., z którego zwolniono Ją w lutym 2001 r. Od marca 2001 r. była na zasiłku dla bezrobotnych; gdy rejestrowała się w Urzędzie Pracy, urzędniczka pytała, czy Zainteresowana prowadzi działalność gospodarczą. G. S. nie prowadziła działalności gospodarczej, lecz nie wiedziała, że tyczy się to także "zawieszonej działalności gospodarczej". Nie było to zamierzone działanie, by oszukać Urząd Pracy. Zainteresowana zawiesiła działalność gospodarczą w 1997 r. i zapomniała o tym; nie wiedziała, że może to mieć jakiekolwiek znaczenie. Otrzymany zasiłek z Urzędu Pracy poszedł w całości na jedzenie i opłaty, przeto wniosła o umorzenie kwoty zasiłku do zwrotu. W opinii z dnia 3 października 2001 r. radca prawny K. K. stwierdził, że pismo "nie spełnia warunków odwołania". Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] Starosta W. na podstawie art. 6 pkt 6 lit. d i art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. 6/01/56 ze zm.) postanowił: rozłożyć na raty spłatę nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 15 marca 2001 r. do 31 lipca 2001 r. w wysokości 2109,40 zł; kwotę tę należy wpłacić w 6 ratach: 5 rat po 351,50 zł i 1 rata w kwocie 351,90 zł do 10 każdego miesiąca począwszy od grudnia 2001 r. Stanowisko swe Starosta uzasadnił tym, że w wyniku przeprowadzonego postępowania z dnia 4 października 2001 r. brak jest podstaw do umorzenia spłaty nienależnie wypłaconego zasiłku. W odwołaniu z dnia 12 grudnia 2001 r., kierowanym do Wojewody G. S. przywołała w istocie argumenty, uprzednio podniesione w piśmie z dnia 25 września 2001 r. Odwołująca się podkreśliła, że rejestrując się w Urzędzie Pracy nie poinformowano Jej, że rejestrując się nie wolno mieć zawieszonej działalności gospodarczej. Zainteresowana nie poszła na zasiłek, zawieszając działalność gospodarczą, lecz zawiesiła ją już w 1997 r.; nie uczyniła tego z pazerności na zasiłek, lecz z niepoinformowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] Wojewoda, powołując art. 127 § 1 i 2, i art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. art. 6c ust. 2 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt lit. f, i art. 28 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. 6/01/56 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] listopada 2001 r. Wojewoda podzielił w istocie ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji, pogłębiając uzasadnienie faktyczne i prawne. Skargę na tę decyzję wniosła G. S. Skarżąca w szczególności podniosła argumenty, uprzednio prezentowane w pismach z dnia: 25 września 2001 i 12 grudnia 2001 r. Wyrokiem z dnia 28 września 2004 r. sygn. 4/II SA/Po 329/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G. S. podnosząc, że argumenty Skarżącej odnośnie braku odpowiedniego pouczenia o skutkach zawieszenia działalności gospodarczej mogłyby stanowić podstawę do uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] września 2001 r. o utracie statusu osoby bezrobotnej i nałożenia obowiązku spłaty. Skarżąca nie złożyła odwołania od tej decyzji, która stała się ostateczną i nie może być przedmiotem postępowania przed Sądem. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów administracji, że sytuacja życiowa Skarżącej nie uzasadnia umorzenia spłat nienależnie pobranego świadczenia. W wyniku skargi kasacyjnej G. S., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2005 r.- sygn. I OSK 47/05 uchylił zaskarżony wyrok i zasadził od Wojewody na rzecz G. S. 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązkiem Starosty było ustalenie, czy pismo Zainteresowanej, złożone w terminie do złożenia odwołania od decyzji Starosty z dnia 11 września 2001 r., nie należało traktować jako odwołanie od decyzji, czy jako odrębny wniosek w trybie art. 28 ust. 8 uzpb. Konieczność takiego ustalenia potęgowało uzasadnienie wniosku, w którym zwracano uwagę na brak właściwego pouczenia o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania zasiłku. W myśl art. 28 ust. 2 pkt 1 uzpb, pouczenie o tych okolicznościach, determinuje uznanie wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma ustalenie, czy decyzja z dnia [...] września 2001 r. rzeczywiście stała się ostateczną, czy też wniosek Strony z dnia 25 września 2001 r. był w istocie odwołaniem od tej decyzji. Jeśli był on odwołaniem, to decyzja z dnia [...] listopada 2001 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości- art. 156 § 1 pkt 1 kpa i jako taka dotknięta jest wadą nieważności; w konsekwencji wadliwa byłaby także decyzja Wojewody z [...] stycznia 2002 r. Na rozprawie dnia 21 grudnia 2005 r. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, doprecyzowała skargę w ten sposób, że wniosła o: uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] września 2001 r. w punkcie II i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2001 r. i decyzji Wojewody z [...] stycznia 2002 r.; zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych (k. 76). Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy nie zajął nowego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadną. Sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organów administracji publicznej jedynie w zakresie ich zgodności z prawem. Organ I instancji trafnie dostrzegł, że pismo Zainteresowanej z dnia 25 września 2001 r., wniesione piątego dnia po doręczeniu (20 września 2001 r.) G. S. odpisu decyzji z dnia [...] września 2001 r. z pouczeniem o odwołaniu, wyrażające niezadowolenie z owej decyzji (k. 10-11, 8 akt administracyjnych), mogło zawierać w sobie odwołanie. Jednakże udzielona organowi dnia 3 października 2001 r. opinia prawna radcy prawnego okazała się być błędna i Starosta W. nie nadał biegu owemu odwołaniu. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że w piśmie strony zawarte może być kilka oświadczeń woli, mających znaczenie materialnoprawne bądź prawnoprocesowe. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest każdoczesne ustalenie treści oświadczeń woli, zawartych w piśmie strony- w tym dokonanie prawidłowej ich wykładni, dla zrozumienia rzeczywistej treści działania strony, zmierzającego do wywołania skutków prawnych ( odpo-wiednio - art. 65 § 1 kc; S.Rudnicki w: "Komentarz do kc. Część ogólna" W.Pr. 2002s. 234 uw. 1). W rozpatrywanej sprawie zrodził się problem wykładni oświadczeń woli zawartych w dokumencie. Ogólne dyrektywy wykładni oświadczeń woli formułuje art. 65 kc. Wychodząc z założenia, że ludzie postępują rozsądnie, nakazują one przy ustalaniu, czy i jakiej treści oświadczenie woli zostało złożone, uwzględnić, między innymi cel, do którego zmierza autor interpretowanej wypowiedzi (uzasadnienie uchwały SN z 11 września 1997 r. III CZP 39/97 – OSNC 12/97/191 z akceptującą glosą A. Szpunara "Przegląd Sądowy" 6/98/100 i nast., i przytoczone przez Glosatora orzecznictwo SN i piśmiennictwo; uzasadnienie wyroku SN z 8 maja 2000 r.- sygn. V CKN 38/00). Utrwalonym w orzecznictwie SN jest pogląd, że każde pismo procesowe, niezależnie od tego, jaką nazwę nada mu strona, winno być rozpatrzone w takim trybie, który w najpewniejszym stopniu czyni możliwym uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony (postanowienie SN z 13.12.1965- III PR 64/65 i- odpowiednio- orzeczenie SN z: 15.X.1945- C II 772/45- PiP 4/46/128; 19.3.1934- II C 2830/34- PPiA 3/35/228- akceptowane przez J. Gudowskiego "Kpc. Tekst. Orzecznictwo. Piśmiennictwo" W.Pr. 1998 t. 1: s. 275 uw. 37, s. 811 uw. 19, s. 269 uw. 1). W rozpatrywanej sprawie organy wbrew obowiązującym regułom, nie podjęły kroków niezbędnych w celu ustalenia rzeczywistego żądania pisma z dnia 25 września 2001 r. Przy interpretowaniu każdego oświadczenia woli należy uwzględniać jego cel. Zastosowanie tej dyrektywy rozciąga się na wszystkie oświadczenia woli składane innym osobom. Cel czynności prawnej jest to jej skutek nieobjęty treścią oświadczenia woli, tzw. skutek dalszy – stan rzeczy, który ma być zrealizowany w następstwie wykonania uprawnień i obowiązków wynikających z dokonanej czynności prawnej. Pod uwagę należy brać obiektywnie – stan rzeczy, jaki normalnie powstaje przez realizację czynności prawnej danego typu. Cel czynności prawnej ma dwojakie znaczenie w procesie wykładni oświadczenia woli. Po pierwsze – jednak – w razie konkurencji kilku możliwych wyników wykładni oświadczenia należy wybrać ten, który lepiej (skuteczniej, łatwiej, taniej) pozwala osiągnąć przypisywany stronom cel (pod red. E. Gniewka "Kodeks cywilny. Komentarz" t. 1, C.H. Beck, Warszawa 2004, s.242-243). Znając sytuację Skarżącej organ administracji obowiązany był rozważyć czy żądaniem pisma z 25 września 2001 r. nie został objęty nie tylko wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu w całości nienależnie pobranego świadczenia ( bo tak należy rozumieć żądanie "umorzenia zwrotu"- k. 8v akt administracyjnych; art. 28 ust. 8 in fine uzpb), lecz także odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2001 r. ( art. 127 § 1 i art. 128 kpa). Zakładając racjonalne postępowanie Autorki pisma z dnia 25 września 2001 r., należało przyjąć, że w owym piśmie procesowym złożyła Ona oświadczenie niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu zwłaszcza, że pismo owo wpłynęło w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 kpa i zawierało twierdzenia, mające zakwestionować prawidłowość ustaleń i subsumcji z art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lub 2 uzpb (odpowiednio: wyrok SN z 28 kwietnia 1967 – OSNC 12/67/227; uchwała SN z 22 lutego 1967 – NP 2/68/301 z aprobującą glosą Z. Radwańskiego). Nie ulega wątpliwości, że odwołanie nie musi spełniać żadnych szczególnych warunków- wystarczy, że z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji ( art. 128 zd. 1 i 2 kpa; wyrok 5 Sędziów SN z 20.6.1996- III ARN 14/96- OSNP 2/97/16; wyrok NSA z 22.1.1988- SA/Wr 815/87- ONSA 1/88/31, akceptowane przez Zespół pod red. A. Wróbla "Kpa orzecznictwo piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 661 uw.1, 4). W takiej sytuacji do obowiązków organu należało ustalenie, jaka jest rzeczywista wola osoby składającej pismo z dnia 25 września 2001 r., bowiem w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji nie jest związany nawet podaną przez stronę podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma ( wyrok NSA z 7 września 1994 r.- III SA 1111/93- ONSA 3/95/120). Nie ma decydującego znaczenia również tytuł pisma (wyrok NSA z 2 marca 1987 r.- sygn. III SA 92/87- GAP 11/88 s. 44). Zasada, zgodnie z którą ostatecznie sama strona decyduje, jaki ma charakter pismo i czego dotyczy jej żądanie, może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy w związku z zachodzącymi wątpliwościami organ administracji wyjaśnił rzeczywistą wolę strony, udzielając jej przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (wyrok NSA z 17 września 1992 r.- IV SA 949/92). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia zakresu zgłoszonych przez stronę w toku postępowania żądań i wniosków wynika z zasady ogólnej postępowania zawartej w art. 7 kpa (wyrok WSA z 22 stycznia 2004 r.- III SA 1503/03- Lex nr 113578). Obowiązkiem organu było - w razie potrzeby - udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek Zainteresowanej, których G. K. nie udzielono ( art. 9 kpa). Na skutek nie nadania biegu odwołaniu, zawartemu (obok wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu całości nienależnie pobranego świadczenia) w piśmie z dnia 25 września 2001 r., decyzja Starosty z dnia [...] września 2001 r. nie stała się ostateczną. W decyzji tej Starosta z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa nie dokonał ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, określonych normami prawa materialnego. Ustawodawca wprowadził bowiem w art. 28 ust. 2 pkt 1 i 2 uzpb (powołanych przez Starostę) odrębne przesłanki uznania, że dane świadczenie pobrano nienależnie. W punkcie 1 mowa o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczeń, jednakże tylko wtedy, gdy bezrobotny został pouczony o skutkach prawnych występowania tych okoliczności; w punkcie 2 chodzi o przypadki, w których świadczenie wypłacono bezrobotnemu na podstawie nieprawdziwych o świadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo gdy bezrobotny ś w i a d o m i e wprowadził PUP w błąd- warunkiem jest zatem umyślność działania bezrobotnego ( wyroki NSA z: 18.3.1998- II SA 141/98; 14.12.1998- II SA 1606/98). Z istoty postępowania o odroczenie, rozłożenie na raty lub odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia ( art. 28 ust. 8 uzpb) wynika, że najpierw decyzją ostateczną musi być rozstrzygnięte, czy dane świadczenie zostało pobrane nienależnie ( art. 28 ust. 1 i 2 uzpb), a dopiero w odrębnym postępowaniu organ winien rozstrzygać o wniosku z art. 28 ust. 8 uzpb ( odpowiednio- wyrok NSA z: 3.6.1996- II SA 679/96- ONSA 2/97/90; 20.X.1997- II SA 653/97- Pr. Pracy 4/98/41). Rozstrzygając o wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ, który wniosku tego nie uwzględnia a w zamian za to rozkłada owo świadczenie na raty, winien w jednej decyzji- w odrębnych punktach- orzec o owym żądaniu (in casu- oddaleniu wniosku) i o zastosowanym przez siebie środku (in casu- rozłożeniu świadczenia na raty). Wobec powyższego decyzja Starosty W. z dnia [...] listopada 2001 r., jako wydana na podstawie odwołania- z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa), wymagała stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1270 ze zm.- dalej upsa). Nieważna była także decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2002 r., bowiem orzekł on na podstawie odwołania od decyzji nieważnej na skutek niewłaściwości organu ( art. 19 w zw. z art. 127 § 2 i art. 156 § 1 pkt 1 kpa; art. 145 § 1 pkt 2 upsa). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c upsa w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1271 ze zm., należało uchylić decyzję Starosty W. z dnia [...] września 2001 r. nr [...] w punkcie II (drugim). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 upsa i § 18 ust. 1 pkt 1 a w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. 163/02/1348 ze zm.). O niemożności wykonania aktów opisanych w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 152 upsa. /-/ M.Dybowski /-/ G.Radzicka /-/ J.Stankowski TZ/