IV SA/Po 71/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant: referent-stażysta Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] /-/B. Popowska /-/P. Miładowski /-/E. Makosz-Frymus Dnia [...] maja 2004 r. K. P. wniosła o przyznanie dodatku mieszkaniowego (k. 7 akt administracyjnych), przy czym skarżąca wskazała, że sprawa jej członkostwa w spółdzielnie zawisła przed Sądem Okręgowym w Poznaniu (k. 2 akt administracyjnych). Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] (k. 38 akt administracyjnych) działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 103 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego na częściowe pokrycie opłat za zajmowany lokal nr [...] na osiedlu O. [...] w P., do czasu wydania przez Sąd prawomocnego orzeczenia odnośnie tego czy wnioskodawczyni posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Uzasadniając organ podniósł, że z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej [...] ( nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., wynika, że uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Zebrania Przedstawicieli Spółdzielni Mieszkaniowej [...] została podtrzymana uchwała Rady Nadzorczej nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. o wykluczeniu K. P. z rejestru członków ww. Spółdzielni. Zauważono, że wniesiony do sądu pozew nie zmienia faktu, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. W opinii organu do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny postępowanie w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego należało zawiesić. W przewidzianym ustawą terminie skarżąca wniosła zażalenie (k. 41 akt administracyjnych) na postanowienie z dnia [...] lipca 2004 r., w którym podniosła, że prawnie nie została jeszcze "wykluczona z członkostwa", a podejmowane uchwały nie dotyczyły prawa do lokalu, ale samego członkostwa. Skarżąca podkreśliła nadto, że wniosła do sądu o uchylenie przedmiotowej uchwały, nie zaś o przywrócenie członkostwa w spółdzielni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając wskazano, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm. – dalej ustawa o dodatkach) prawo do dodatku mieszkaniowego przysługuje "członkom spółdzielni mieszkaniowych zamieszkującym na podstawie spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego". Zauważono, że skarżąca została pozbawiona statusu członka Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i w konsekwencji także tytułu prawnego do lokalu. Moc obowiązującej uchwały Zebrania Przedstawicieli może podważyć tylko orzeczenie sądu, dlatego postanowienie o zawieszeniu postępowania należy uznać za prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca wniosła o zmianę postanowienia w ten sposób aby postępowanie było kontynuowane oraz ustalenia, że organ odwoławczy dopuścił się nieuzasadnionej zwłoki w rozpatrzeniu złożonego zażalenia. Do akt sprawy załączono pisma skarżącej z [...] grudnia 2005 r., informujące, iż w okresie od [...] grudnia 2002 r. do [...] maja 2003 r. oraz od [...] czerwca 2003 r. do [...] listopada 2003 r. otrzymywała ona dodatek mieszkaniowy, mimo, iż tak jak obecnie, już wtedy była wykluczona z członkostwa w spółdzielni. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, gdy jednocześnie do rozstrzygnięcia tego zagadnienia nie jest właściwy organ administracji rozpoznający sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie jest niedopuszczalne. W rozpatrywanej sprawie związek pomiędzy decydowaniem o prawie skarżącej do dodatku mieszkaniowego, a kwestią posiadania przez nią statusu członka lub tytułu prawnego do lokalu niewątpliwie istniał. Nie jest to jednak jednoznaczne z uznaniem, iż rozstrzygnięcie sprawy dodatku mieszkaniowego w obowiązującym w dniu orzekania stanie sprawy nie było możliwe bez prawomocnego wyroku sądu odnośnie do uchwały Zebrania Przedstawicieli w przedmiocie wykreślenia K. P. z rejestru członków Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Organ nie wykazał związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, naruszając art.97 kpa. W toku postępowania przed organem I i II instancji doszło też do naruszenia innych przepisów proceduralnych, co mogło mieć wpływ na treść podjętych rozstrzygnięć. Organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, i dopiero następnie, w oparciu o całokształt dokonać oceny czy dana okoliczność została udowodniona. Wydający zaskarżone postanowienie organ odwoławczy oraz orzekający uprzednio organ I instancji naruszyły treść art. 7 i art. 77 oraz art. 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 Nr 98, poz.1071 ze zm. – dalej kpa), zgodnie z którym "treść uzasadnienia faktycznego i prawnego (postanowienia) musi być zgodna z art. 107 § 3, zawierając ustosunkowanie się do materiału dowodowego dotyczącego kwestii procesowej lub istoty sprawy oraz przesłanki wykładni przepisów prawnych dokonanej przez organ wydający postanowienie" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 549). W ocenie Sądu, uzasadniając wydane postanowienia, organy opierały się na niekompletnym materiale dowodowym. Przede wszystkim w aktach brak uchwały Rady Nadzorczej z dnia [...] listopada 2002 r. wykluczającej K. P. z rejestru członków Spółdzielni [...], której treść stanowiła podstawę zawieszenia postępowania. Nadto w uzasadnieniu postanowień organów I i II instancji powoływano się na pisma Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z [...] 12. 2003r. oraz z [...] 06. 2004r, z których wynika, że K. P. nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania, pomijając "Wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego" z [...].05. 2004r. opatrzony pieczęcią Spółdzielni i podpisem "zarządcy", w którym potwierdza się, że Skarżąca tytuł prawny do mieszkania posiada (k-7). Powoływanie się na dwa pisma Spółdzielni przy braku ustosunkowania się do przeciwnych treści zawartych w trzecim dokumencie ma, wydaje się, związek z niemalże całkowitym brakiem ustaleń odnośnie do stanu prawnego dotyczącego dodatków mieszkaniowych. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] 07. 2004r. Prezydent Miasta P. tylko wymienił art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, bez wyjaśnienia jego treści. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść art. 2ust.1 pkt2 dodając, że "Dodatek przysługuje osobom legitymującym się tytułem prawnym do lokalu a zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego tylko oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi". Braku pełnej analizy przepisów prawa materialnego, mogących, z uwagi na przedmiot normowania, mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, ani ostatnio wymienionej konstatacji SKO, orzekający skład Sądu nie może zaaprobować. Jak już wskazywano, zawieszenie postępowania uzasadniono lakonicznie, wskazując wyłącznie na atreść art.2 ust.1 pkt 2 i.4 ustawy o dodatkach mieszkniowych. Nie analizowano natomiast kwestii spełnienia wymienionych w nim przesłanek w świetle odnośnych przepisów materialnoprawnych .Chodzi o przepisy regulujące ustanie członkostwa w spółdzielni (art. 24 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.) oraz wygaśnięcie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego (art. 11 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.).Są to zagadnienia podstawowe dla rozstrzygania o prawie do dodatku mieszkaniowego, a doktryna i orzecznictwo w sposób jednolity interpretują w/w art.2 ust.1 pkt 2 i.4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jak już podniesiono, odnośnie do możliwości zastosowania art.2 ust.1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, organ odwoławczy wypowiedział się negatywnie, nie wyjaśniając powodów takiego stanowiska, zaś organ I instancji tę kwestię pominął. Zapewne dlatego, że żaden z organów nie wyszedł, w zakresie argumentacji, poza zakres normowania w/w artykułu 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Tymczasem fakt, że Skarżąca była bezrobotną, stawiał ją, w świetle przepisów ustawy z dnia 21. 06. 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego ( Dz. U. Nr71, poz.733 ze zm.) w sytuacji uprawnionej do lokalu socjalnego. W związku z tym, orzekający skład Sądu wyraża opinię, że art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie należy interpretować zawężająco, przyjmując, że podstawą jego zastosowania jest wyłącznie prawomocny wyrok nakazujący opróżnienie lokalu i orzekający o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego. Nie ma bowiem racjonalnego wyjaśnienia dla takiej interpretacji w/w przepisu, która -wobec braku przesłanek do zastosowania art.2 ust.1 pkt 2 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, okazałaby się korzystniejsza dla tych osób, wobec których zapadł wyrok tej treści, niż dla osoby w takiej samej sytuacji mieszkaniowej (zajmowanie mieszkania bez tytułu prawnego),której przysługuje prawo do lokalu socjalnego na podstawie art.14 ust. 4 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, a która nie może okazać się wyrokiem w tej sprawie z uwagi na sekwencję czasową (bieg spraw dotyczących członkostwa i kolejnych z nią związanych ). Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ B.Popowska /-/ P.Miładowski /-/ E.Makosz-Frymus jf