II GSK 184/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie Jan Grabowski NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Tomasz Filipowicz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Chorzów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1802/04 w sprawie ze skargi Miasta Chorzów na decyzję Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie dotacji z budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza na rzecz Ministra Finansów od Miasta Chorzów kwotę 5400 /pięć tysięcy czterysta/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1802/04 oddalił skargę Miasta Chorzów na decyzję Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2004 r. w przedmiocie ustalenia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż decyzją z dnia 27 lutego 2004 r. Wojewoda Śląski określił Miastu Chorzów kwotę nadmiernie pobranej dotacji wraz z odsetkami należnymi na dzień wydania decyzji. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że realizując Program Restrukturyzacji w Ochronie Zdrowia w roku 2001, samorząd Miasta Chorzów otrzymał dotację w wysokości 800.000 zł na realizację zadania inwestycyjnego. Zgodnie z przepisami art. 44 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, samorząd Miasta Chorzów, będący organem założycielskim Samodzielnych Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej, miał obowiązek współfinansowania inwestycji. Przeprowadzona kontrola przekazanej dotacji wykazała, że przy realizacji zadania inwestycyjnego nie został dopełniony obowiązek współfinansowania inwestycji przez organ założycielski. W sytuacji tej doszło, zdaniem organu pierwszej instancji, do naruszenia przepisów art. 44 ust. 4 powołanej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego, która nie przeznaczy w danym roku na finansowanie dotowanej inwestycji środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w pełnej kwocie, wymaganej na podstawie ust. 4, obowiązana jest zwrócić dotację, przyznaną w danym roku, w części proporcjonalnej do poniesionych wydatków, w terminie nie później niż do końca roku następującego po roku, w którym otrzymała dotację. Prezydent Miasta Chorzów nie zgodził się z decyzją Wojewody Śląskiego i wniósł od niej odwołanie, w którym zaprezentował pogląd, iż w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 44 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Inwestycja, na którą przeznaczono z budżetu państwa w roku 2001 dotację celową w kwocie 800.000 zł, nie była inwestycją Miasta. Zdaniem odwołującego podstawę dla udzielenia dotacji stanowił art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z ust. 3 art. 53 wspomnianej ustawy - do dotacji na cele inwestycyjne związane z zadaniami, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się ograniczeń określonych w art. 44 ust. 3 i 4 tej ustawy. Minister Finansów decyzją z dnia 28 lipca 2004 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego. Stwierdził, że pismo Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2001 r., na które powołała się strona odwołująca, a potwierdzające, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 44 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zawiera błędny pogląd i nie mogło być rozpatrywane jako dowód w sprawie. Zgodnie bowiem z pismem Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 23 października 2001 roku, Zarząd Miasta Chorzów zwiększył uchwałą Nr 3341/10/2001 budżet Miasta Chorzów o 800.000 zł w dziale Ochrona Zdrowia w paragrafie dotacje celowe otrzymane z budżetu państwa na realizację inwestycji i zakupów własnych powiatu. Zdaniem Ministra Finansów oznaczało to, że nie miał w tym przypadku zastosowania art. 55 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Oddalając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu, którego działanie zaskarżono. Wskazał przy tym, że przepis art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego mówi o udzielaniu z budżetu państwa dotacji celowych na dofinansowanie zadań własnych powiatu z zakresu innych zadań określonych w odrębnych przepisach, na zasadach w nich określonych. Zdaniem Sądu, Programu Działań Osłonowych i Restrukturyzacji w Ochronie Zdrowia nie można utożsamiać z odrębnymi przepisami, o których mowa w przywołanym artykule. Ponadto, z decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 22 października 2001 r. w sprawie zwiększenia budżetu Wojewody Śląskiego na rok 2001 wynika wprost, że podstawą prawną udzielenia dotacji był art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2001 r. o wykonywaniu budżetu państwa w roku 2001 r. oraz o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 r. (Dz. U. Nr 55 poz. 574). Na podstawie wskazanego przepisu jednostki samorządu terytorialnego mogły otrzymywać dotacje celowe na dofinansowanie bieżących zadań własnych związanych z programem działań osłonowych i restrukturyzacji w ochronie zdrowia. Wobec powyższego, zgodnie z art. 44 ust. 4 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Miasto Chorzów zobowiązane było do dofinansowania realizowanych zadań inwestycyjnych w wysokości środków otrzymanych w ramach dotacji. Dlatego też, w ocenie Sądu, Minister Finansów słusznie stwierdził, że brak przekazania środków własnych skutkował zastosowaniem art. 44 ust. 6 powołanej ustawy. Odnosząc się do pisma Ministra Zdrowia, na które powoływała się w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca Sąd przypomniał, że interpretacje nie są powszechnie obowiązującymi aktami prawnymi. Konstytucyjny katalog źródeł prawa jest wymieniony w art. 87 Konstytucji i jest to katalog zamknięty. Organy administracji zaś, zarówno rządowej, jak i samorządowej, działają na podstawie przepisów prawa. Przedmiotowe pismo Ministra Zdrowia nie mogło stanowić podstawy prawnej do rezygnacji przez Wojewodę Śląskiego z egzekwowania zwrotu dotacji od Miasta Chorzowa. Decydujące znaczenie ma bowiem brzmienie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W tym miejscu, Sąd zauważył, iż taki stan faktyczny może stanowić ewentualnie podstawę do ubiegania się o umorzenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi lub umorzenie odsetek. Inicjatywa w tej kwestii leży po stronie skarżącego, ponieważ postępowanie w sprawie umorzenia wszczyna się na wniosek strony. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Miasto Chorzów domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego: - art. 44 ust. 1 w związku z art. 44 ust. 4 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. zastosowanie w przypadku dotacji celowej udzielonej na finansowanie inwestycji "[...]", która była realizowana przez SPZOZ [...], a nie przez skarżącego - jednostkę samorządu terytorialnego, a nadto uznanie, że skarżący powinien partycypować w kosztach inwestycji mimo, iż stanowiła ona realizację Programu Działań Osłonowych i Restrukturyzacji w Ochronie Zdrowia, - art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez jego błędną wykładnię - polegająca na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku dotacji celowej udzielonej z budżetu państwa na realizację Programu Działań Osłonowych i Restrukturyzacji w Ochronie Zdrowia. Uzasadniając postawione w skardze kasacyjnej zarzuty podniesiono, że wskazana w niej inwestycja nie była realizowana przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadanie własne, lecz stanowiła inwestycję realizowaną przez SPZOZ [...], a wytworzony majątek powiększył stan środków trwałych tego Szpitala. Zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 1999 roku o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm.) SPZOZ może otrzymywać dotacje budżetowe m.in. na inwestycje, w tym zakup wysoko specjalistycznej aparatury i sprzętu medycznego. Zatem odrębnym źródłem finansowania SPZOZ są dotacje i sporna kwota przeznaczona z budżetu państwa w 2001 r. była taką dotacją celową, o której stanowi przywołany przepis. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną niewłaściwie zastosowano w niniejszej sprawie przepis art. 44 ust. 4 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Organ udzielający dotację miał świadomość, że przekazuje dotację na pokrycie pełnych kosztów inwestycji oraz że całkowity koszt tej inwestycji wynosi 800.000,00 zł i w tej wysokości przyznana została dotacja celowa. Przyznanie skarżącej dotacji w wysokości 100 % kosztów inwestycji należy ocenić jako finansowanie zadań własnych powiatu, o których mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten zezwala na udzielenie dotacji celowej tak na dofinansowanie, jak i finansowanie zadań własnych powiatu z zakresu innych zadań określonych w odrębnych przepisach. W ocenie skarżącego, Program Działań Osłonowych i Restrukturyzacji w Ochronie Zdrowia jest objęty dyspozycją przepisu art. 53 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, albowiem realizacji tego programu jest § 15 c ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie przyjęcia programu wsparcia na lata 2001- 2002 (Dz. U. Nr 122, poz. 1326 ze zm.). Odpowiadając na skargę kasacyjną Minister Finansów domagał się jej oddalenia powtarzając argumenty zaprezentowane w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Oparto ją na zarzucie naruszenia prawa materialnego w obu formach, o których stanowi art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr.153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., a mianowicie błędnej wykładni art.53 ust.1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i niewłaściwym zastosowaniu art. 44 ust.1 w związku z art. 44 ust.4 pkt 2 tej ustawy. Opierając skargę kasacyjną li tylko na zarzucie niewłaściwego zrekonstruowania treści normy prawnej wynikającej z przywołanego przepisu prawa materialnego czy też niewłaściwej subsumcji prawa materialnego autor skargi kasacyjnej tym samym musiał przyjąć, iż ustalony wpierw przez właściwe organy, a następnie aprobowany przez Sąd I instancji stan faktyczny nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Wiąże on w takiej sytuacji również Naczelny Sąd Administracyjny, a to oznacza, iż przesądzone zostało, że inwestycja, na którą Miasto Chorzów otrzymało dotację była inwestycją realizowaną przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadanie własne. Bezspornym również w takiej sytuacji jest to, że podstawę prawną jej otrzymania stanowił, istotny dla dalszych rozważań art. 4 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2001 r. w sprawie wykonania budżetu państwa w roku 2001 oraz zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2001 (Dz. U. Nr 55, poz. 574 ze zm.). W myśl tego przepisu jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymać dotacje celowe na dofinansowanie bieżących zadań własnych, związanych z programem działań osłonowych i restrukturyzacji w ochronie zdrowia. W przytoczonym przepisie mowa jest o dofinansowaniu zadań własnych a nie ich finansowaniu. Nadto, przywołana ustawa nie wprowadza w stosunku do dotacji celowej związanej z programem działań osłonowych i restrukturyzacji w ochronie zdrowia odrębnych zasad ich współfinansowania przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, ani też przy ich rozliczeniu nie znosi stosowania art. 93 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.), jak czyni to w stosunku do dotacji też udzielanych na podstawie art.4 ust.1 omawianej ustawy, ale związanych z realizacją zadań oświaty i wychowania. Strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowania art. 44 ust. 1 w związku z art. 44 ust. 4 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, iż do czasu podpisania kontraktów wojewódzkich, nie dłużej jednak niż do końca 2001 r. z budżetu państwa mogą być udzielane dotacje celowe na dofinansowanie inwestycji realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania własne. Z kolei ust.4 tego przepisu wprowadza obowiązek współfinansowania realizowanej inwestycji i określa procentową wysokość udziały jednostki samorządu terytorialnego w tej realizacji uzależniając tę wysokość w zależności od tego, czy jest to inwestycja rozpoczynana i kończona w tym samym roku (pkt 2), czy też wieloletnia (pkt 1). Zważyć przy tym trzeba, iż omawiane przepisy umieszczone zostały w Dziale VII rozdziale 1 określającym zasady ogólne udzielania dotacji na dofinansowanie zadań własnych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do art. 2 pkt 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, ilekroć w ustawie jest mowa o jednostkach samorządu terytorialnego rozumie się przez to gminy, powiaty i województwa. Tak, więc niezależnie od tego, czy dotacja celowa na dofinansowanie działań własnych została udzielona gminie, czy powiatowi bądź województwu właściwa jednostka samorządu terytorialnego, której jej udzielono jest zobligowana do współfinansowania inwestycji w wysokości określonej w art. 44 ust. 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stawiając zarzut naruszenia omówionych przepisów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie strona skarżąca kwestionuje przede wszystkim to, że inwestycja, na którą udzielono datację z budżetu państwa nie stanowiła zadania własnego jednostki samorządu terytorialnego. Ten argument mógłby być skutecznie rozważany jedynie wówczas, gdyby zakwestionowano ustalenia faktyczne poprzez podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, o którym stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo bowiem każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego naruszenia prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcia. W rozpoznawanym, a niezakwestionowanym poprzez zarzuty skargi kasacyjnej stanie faktycznym sprawy ustalono, iż udzielona Miastu Chorzów dotacja celowa miała na celu dofinansowanie zadania własnego. Wobec tego obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego było współfinansowanie inwestycji w wysokości określonej w art. 44 ust. 4 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Nie można, zatem uznać, iż zaskarżone orzeczenie zapadło z naruszeniem art. 44 ust. 1 w związku z art. 44 ust. 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a to czyni zarzut niewłaściwego zastosowania przywołanych przepisów nieusprawiedliwionym. Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej odnosi się do błędnej wykładni art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, przy czym rozwijając ten zarzut strona skarżąca wskazuje, iż owo mylne zrekonstruowanie treści normy prawnej polegało na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku dotacji celowej udzielonej z budżetu państwa na realizację Programu działań osłonowych i restrukturyzacji w ochronie zdrowia. Podstawę prawną dla tego programu kasator upatruje w § 15 c pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie przyjęcia programu wsparcia na lata 2001- 2002 (Dz.U. Nr 122, poz. 1326 ze zm.), gdy tymczasem przepis ten określa cele, jakie minister właściwy do spraw zdrowia realizuje w ramach Programu działań osłonowych i restrukturyzacji w ochronie zdrowia. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 53 ust.1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowi, iż z budżetu państwa udzielane są dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych powiatu z zakresu innych zadań określonych w odrębnych przepisach, na zasadach w nich określonych. Nieuprawniony jest pogląd prezentowany przez stronę skarżącą, iż takim odrębnym przepisem jest przytoczony § 15 c pkt 8 rozporządzenia, gdyż przepis ten zakreśla cele, jakie mają być realizowane przez właściwego ministra w ramach programu wsparcia, a nie inne zadania własne powiatu. Z naprowadzonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt 2c rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349).