I OSK 1878/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.), Roman Ciąglewicz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale W. W. Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w W. skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2005r. sygn. akt I SA/Wa 334/05 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 334/05, oddalił skargę M. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organu i własną ocenę legalności zaskarżonego postanowienia, stwierdzając co następuje: Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, postanowieniem z dnia 3 września 2001 r. zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone z wniosku M. K. i M. K. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. [...] W. z dnia [...] kwietnia 1952 r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] dawnym właścicielom z uwagi na to, że nie były zakończone postępowania spadkowe po dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości. Informację o powyższym organ powziął od M. K., który w dniu 18 lipca 2001 r. poinformował organ o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku po J. J. i T. W. S., dawnych współwłaścicielach spornej nieruchomości. W dniu 10 września 2003 r. M. K., będący jednym z następców prawnych, wystąpił do organu o podjęcie zawieszonego postępowania. Minister Infrastruktury, będący następcą Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, postanowieniem z dnia [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania gdyż nie ustała przyczyna zawieszenia. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy w dniu [...], w wyniku prawomocnego rozpoznania sprawy. Organ powołał się na pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowym, iż stronami postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji dekretowej o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, winni być dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości lub ich następcy prawni, legitymujący się sądowymi postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku, bowiem od prawidłowego ustalenia stron uzależnione jest, zgodnie z treścią art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a., prowadzenie postępowania, o które wnioskodawcy wnieśli. Organy administracji publicznej obowiązane są bowiem zapewnić stronom postępowania czynny udział w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie organ podniósł, że stosownie do treści art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W tej sprawie postępowanie zostanie podjęte wówczas, gdy ustaną przyczyny uzasadniające zawieszenie, a więc wówczas, gdy zostaną złożone do akt dokumenty umożliwiające ustalenie kręgu osób, których interesu dotyczy postępowanie. W skardze od powyższego postanowienia, M. K. domagał się jego uchylenia, podjęcia postępowania i nadanie biegu sprawie. Skarżący podał nadto, iż jego rodzice M. i P. małż. K. byli współwłaścicielami w [...] części spornej nieruchomości. Wraz z wnioskiem z dnia 23 września 1998 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. [...] W. z dnia [...] kwietnia 1952 r. w części dotyczącej udziału swoich rodziców, wykazał swój interes prawny poprzez złożenie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] października 1977 r. sygn. akt [...], wykazując swoje następstwo prawne tytułem dziedziczenia po M. i P. małż. K., spadku w całości. Przytoczył treść art. 196 § 1 k.c. wywodząc stąd, że nie ma przeszkód prawnych, aby organ orzekł o nieważności decyzji tylko do części [...] nieruchomości będącej własnością jego rodziców, których jest jedynym spadkobiercą. Stwierdził ponadto, że zaskarżone postanowienie nie opiera się na żadnym przepisie prawa materialnego, a art. 10 i 28 k.p.a. odnosi się wyłącznie jego zdaniem do osób, które mając legitymację do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji z prawa tego korzystają stając się stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli organ uważa, że obowiązany jest zapewnić innym osobom status strony i czynny udział w postępowaniu, to nie może obowiązku tego przerzucać na niego, bo on nie jest zainteresowany w orzeczeniu nieważności decyzji w zakresie większym niż dotyczącym udziału należącego do jego rodziców. Dlatego też organ powinien z urzędu podjąć czynności dotyczące stwierdzenia nabycia spadku po osobach nieżyjących, czy ustanowienia kuratora dla osób nieznanych z miejsca pobytu. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje argumenty, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepis ar. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nakazujący zawiesić z urzędu postępowanie w razie śmierci strony. Wyklucza to uznaniowość zastosowania tego przepisu. Z jego treści wynika wprost, iż tylko wówczas nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie jest możliwe. Sąd powołał się na materiał znajdujący się w aktach sprawy, z którego wynika, iż stronami postępowania o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w m. [...] W., odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], powinny być: T. H. M., J. T. Ż., E. A. H. S., W. T. vel W. S., J. J., I. S. ze S. C., M. K. ze S. D. I voto J., C. K., M. i P. małż. K., J. i A. z K. małż. K., A. i J. małż. K., J. L. K. i M. S. lub ich spadkobiercy. W aktach sprawy znajdują się postanowienia spadkowe po C. K., M. i P. małż. K., J. i A. małż. K. oraz A. i J. K.. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia toczyły się postępowania spadkowe po J. J. i T. W. S. oraz I. C., pozostałe osoby nie żyły. Występujący z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej M. K. wykazał, że jest następcą prawnym jednego ze współwłaścicieli, jednakże w stosunku do pozostałych osób brak jest jakichkolwiek ustaleń. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest w pierwszej kolejności ustalenie kręgu osób będących stronami, co nie oznacza, że organ z urzędu powinien wszczynać postępowania o stwierdzenie nabycia spadku w stosunku do części współwłaścicieli nieruchomości, bo należy to do osób wszczynających postępowanie w sprawie. Natomiast postępowanie administracyjne nie może toczyć się bez udziału wszystkich podmiotów, których praw lub obowiązków dotyczy. Brak udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich osób, którym przysługuje status stron w rozumieniu art. 28 k.p.a., daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak to przewiduje art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu organ prawidłowo postąpił zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 §1 pkt 1 k.p.a. do czasu ustalenia pełnego kręgu następców prawnych po zmarłych współwłaścicielach spornej nieruchomości uznając, że będzie mógł kontynuować postępowanie dopiero po powyższych ustaleniach. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej ustawą P.p.s.a.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K. reprezentowany przez adwokata W. C. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niezastosowanie art. 196 § 1 k.c. oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 k.p.a. przez pominięcie możliwości wezwania spadkobierców do udziału oraz niezastosowanie art. 99 k.p.a. przez brak wystąpienia do właściwego sadu o wszczęcie postępowań spadkowych. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi strona wywodzi, iż oddalając skargę WSA zablokował możliwość zakończenia postępowania. Tymczasem brak jest jakichkolwiek przeszkód prawnych do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1952 r. Prezydium Rady Narodowej m. [...] w W., nr [...]. Udział skarżącego wynikający z dziedziczenia po poprzednikach prawnych w nieruchomości objętej postępowaniem wynosi [...], jest to współwłasność w częściach ułamkowych (nie łączna). Zatem istnieją wszelkie prawne możliwości do dysponowania tym udziałem przez skarżącego, jak również możliwość rozpoznania sprawy przez organ administracyjny jedynie w zakresie przysługującego skarżącemu udziału oraz wydanie merytorycznej decyzji w tym względzie. Ponadto skarżący nie ma interesu prawnego do występowania w ww. sprawie o stwierdzenie nieważności w imieniu innych osób, bowiem osoby te w ogóle mogą nie być zainteresowane uzyskaniem decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie skarżącego organ powinien w myśl art. 99 k.p.a. wystąpić do właściwego sadu o wszczęcie postępowań spadkowych. Obowiązek taki wynika wprost z powołanego przepisu, a przemawia za tym także interes społeczny. Wszak Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, a uregulowanie kwestii tzw. "gruntów warszawskich" jest jednym z priorytetów w aspekcie ochrony własności, jaką RP zapewnia swoim obywatelom. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 istnieje możliwość wezwania do udziału spadkobierców, których dotyczy postępowanie nadzorcze. Nie można natomiast obowiązków prowadzenia postępowania przerzucać na skarżącego, który jest zainteresowany w jej rozstrzygnięciu jedynie w zakresie przysługującego mu udziału. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, zaś w niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy nie wystąpiła. W tej sytuacji, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, Sąd odwoławczy ograniczył się do zbadania postawionych zarzutów. Jako nietrafny ocenił Sąd zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tego zarzutu skarga kasacyjna może skutecznie zarzucać naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż według przepisów tego aktu prawnego toczy się postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje organ administracji, stąd też o naruszeniu ich można mówić tylko w związku z konkretnie wymienionym przepisem ustawy P.p.s.a. w sytuacji gdy Sąd dokonał wadliwej oceny legalności decyzji. Samo powołanie się przy tym na przepis art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. nie jest wystarczające do prawidłowego wskazania podstawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna winna wskazywać więc konkretny przepis z oznaczeniem artykułu, paragrafu, ustępu bądź ewentualnie innej jednostki redakcyjnej, formułować zarzut oraz wykazać, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołanie w skardze kasacyjnej, jako naruszonego przepisu art. 97 k.p.a., który składa się z dwóch paragrafów, zaś § 1 z czterech punktów, nie czyni zadość wymaganiom prawidłowego określenia podstawy kasacyjnej. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej, w której podważa się okoliczności związane z zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i obowiązkami organu z tym związanymi, nie czyni zadość wymaganiom wykazania, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, iż poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie wydane zostało na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. i dotyczyło odmowy podjęcia postępowania. Stąd też – czego nie zaakcentował również Sąd pierwszej instancji – przedmiotem oceny w ramach postępowania, mogło być tylko ustalenie, czy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Przy takiej podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia chybionym jest zarzut naruszenia przepisu art. 196 § 1 k.c., którego nie stosował ani organ, ani też Sąd pierwszej instancji i który nie mógł być stosowany w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonywał również wykładni tego przepisu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. oddalił skargę uznając, iż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.