II OSK 900/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Andrzej Jurkiewicz ( spr.) Teresa Kobylecka Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 3062/01 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2001 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień wdowy po kombatancie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 3062/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. D. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] września 2001 r. Nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień wdowy po kombatancie . Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : W dniu 10 lipca 1989 r. przyznano Z. D. uprawnienia przysługujące wdowie po kombatancie . T. D., mąż w/w zmarł w roku 1967 . Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w dniu 9 marca 2001 zawiadomił Z. D. o wszczęciu postępowania weryfikacyjnego w celu weryfikacji przedmiotowych uprawnień. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., wydaną na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, pozbawił Z. D. uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie, uzasadniając to przyznaniem uprawnień kombatanckich mężowi strony tylko z tytułu utrwalania władzy ludowej w służbie w Milicji Obywatelskiej. W ocenie organu , jakakolwiek działalność w Milicji Obywatelskiej jako organie chroniącym bezpieczeństwo i porządek publiczny, nie może być uznana za działalność kombatancką w rozumieniu ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Stwierdzono ponadto, że uprawnienia wdowy po kombatancie mają charakter pochodny, a w związku z tym tylko wówczas przysługują one pozostającemu przy życiu małżonkowi kombatanta, gdyby sam kombatant zachował uprawnienia kombatanckie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. D. wskazała na krzywdzący charakter tej decyzji. Podniosła, że zarówno ona sama jak i jej mąż byli ciągle narażeni na niebezpieczeństwo ze strony band. Jej mąż brał udział w walkach z reakcyjnym podziemiem (m.in. z bandą "O") i został ranny w czasie ochrony pociągu przed bandą "O" . Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w decyzji z dnia 11 września 2001 r., wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 25 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach, oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję w przedmiocie pozbawienia strony uprawnień wdowy po kombatancie. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w decyzji pierwszoinstancyjnej dodając, iż uprawnienia kombatanckie T. D. otrzymał tylko z tytułu udziału w walce zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej w służbie w Milicji Obywatelskiej. Wskazano, że MO stanowiła organ chroniący bezpieczeństwo i porządek publiczny, nie była służbą zmilitaryzowaną i działalność strukturach Milicji Obywatelskiej nie może być uznana za działalność kombatancką. Wyjaśniono treść art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, zgodnie z którym pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które uzyskały te uprawnienia jedynie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej. Z. D. złożyła skargę na tą decyzję, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca wskazała na okoliczność pracy jej męża w Milicji Obywatelskiej i grożące z tego tytułu niebezpieczeństwo. Podniosła, że razem z mężem musieli ukrywać się, została porwana przez bandę "O". Po raz pierwszy skarżąca oświadczyła, że jej mąż walczył z różnymi bandami, w tym również z bandami Ukraińskiej Powstańczej Armii. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrzył wniesioną skargę w oparciu o przepis art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją . Sąd I instancji zauważył , iż w niniejszej sprawie bezspornym jest okoliczność wszczęcia przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych postępowania weryfikacyjnego, w ramach którego wydano decyzje pozbawiające Z. D uprawnień wdowy po kombatancie. Uprawnienia, które przysługiwały skarżącej, jak wyjaśniono miały charakter pochodny w stosunku do uprawnień przysługujących jej mężowi będącemu kombatantem. Trafnie więc organ administracji uznał, iż skarżącej przysługują tzw. prawa pochodne, stąd wykazanie w toku postępowania administracyjnego, że uprawnienia kombatanckie nie przysługiwałyby kombatantowi, stanowi wystarczającą podstawę do pozbawienia praw przysługujących również wdowie po kombatancie. Tym samym posiadanie uprawnień wdowy po kombatancie uzależnione jest od wykazania, iż uprawnienia kombatanckie przysługiwałyby zmarłemu mężowi. Stąd nie tylko dopuszczalnym, ale koniecznym było w tej sprawie w ocenie Sądu I instancji zbadanie w toku postępowania administracyjnego tytułu bądź tytułów, będących postawą przyznania uprawnień kombatanckich przysługujących T. D. Nie ulega wątpliwości w ocenie Sądu I instancji , że w postępowaniu weryfikacyjnym, dotyczącym uprawnień wdowy po kombatancie, na Kierowniku Urzędu ciąży obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.). Jednakże w tych sprawach obowiązek przedłożenia dowodów nie obciąża tylko organu administracyjnego. Specyfika postępowań obejmujących sprawy w zakresie weryfikacji dotychczasowych uprawnień wdów po kombatantach (jak i uprawnień kombatanckich) polega, między innymi, na rozłożeniu ciężaru dowodu co do okoliczności (dowodów) mających w tego typu sprawach znaczenie. Również obowiązkiem strony było przedłożenie wszystkich dowodów, mających znaczenie w zakresie ustalenia statusu kombatanta bądź zakresu świadczeń kombatanckich. Taki obowiązek wynika wprost z § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 22 września 1997r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień (Dz. U. z 1997r. Nr 116, poz. 745). Taka też informacja znajduje się w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania weryfikacyjnego . W toku całego postępowania administracyjnego jak podniesiono w motywach zaskarżonego wyroku , skarżąca nie tylko nie przedłożyła żadnego dokumentu, ale nawet nie podniosła jakiejkolwiek informacji wskazującej na możliwość uzyskania przez męża skarżącej uprawnień kombatanckich z innego tytułu niż służba w Milicji Obywatelskiej. Jedynie w skardze do sądu administracyjnego skarżąca podniosła, że wśród wielu band z którymi walczył jej mąż, były również bandy Ukraińskiej Powstańczej Armii. Jednakże ta okoliczność nie została w żaden sposób potwierdzona jakimkolwiek dowodem. Treść art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego wyłącza możliwości przyznania danej osobie uprawnień kombatanckich w przypadku, gdy osoba ta uzyskała te uprawnienia wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej", chyba że taka osoba również uczestniczyła w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939, lub uzyskała uprawnienia kombatanckie z art. 1 - 4 ustawy o kombatantach, bądź była żołnierzem z poboru pełniącym służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 do 30 czerwca 1947 r. Mąż skarżącej jak wykazano uzyskał uprawnienia kombatanckie jedynie z tytułu uczestniczenia w ustanowieniu i utrwaleniu władzy ludowej. Prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie, Kierownik Urzędu w ocenie Sądu prawidłowo uznał, że jedynym tytułem na podstawie , którego T. D. uzyskał status kombatanta było właśnie utrwalanie władzy ludowej w służbie w Milicji Obywatelskiej. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji nie podano okresu służby w MO, za który przyznano te uprawnienia, jednakże z posiadanych dokumentów (zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych z 24 sierpnia 1988 r. oraz deklaracji członkowskiej do ZBoWiD skarżącej wynika, że uprawnienia kombatanckie przyznano za okres od 2 sierpnia 1947 r. do 31 grudnia 1947 r. Ustawa o kombatantach - w przeciwieństwie do wcześniej obowiązujących aktów prawnych - nie uznała za działalność kombatancką udziału w walkach z reakcyjnym podziemiem lub utrwalanie władzy ludowej w czasie służby w Milicji Obywatelskiej. Niezależnie więc od tego, jak bardzo niebezpieczna była służba w latach 1947-1951 w MO i ile oddziałów bądź band zlikwidowała w tym czasie MO -ustawodawca nie uznał tego typu działalności za działalność kombatancką. Wyjaśniono , że Milicja Obywatelska była w okresie od 1944 r. do 1956 r. częścią aparatu bezpieczeństwa publicznego, strukturą podporządkowaną Urzędowi Bezpieczeństwa Publicznego (do 1945 r.), później zaś Ministrowi Bezpieczeństwa Publicznego. W przypadku, gdy funkcjonariusz MO podczas pełnienia swojej służby i w związku z tą służbą wykonywał zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej -wówczas ustawodawca nakazuje pozbawienie w stosunku do takiej osoby uprawnień kombatanckich niezależnie od tego jaką jeszcze inną działalność osoba ta wykonywała (art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c w związku z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kombatantach). Konkludując wyjaśniono , iż Milicja Obywatelska, w której służył mąż skarżącej była prawno-publiczną formacją służby Bezpieczeństwa Publicznego (art. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 7 października 1944 r., Dz. U. z 1944 r., Nr 7, poz. 33 ) i nie była zmilitaryzowaną służbą państwową (za takim poglądem opowiedziało się orzecznictwo sądowe, a więc nawet ewentualne uczestnictwo męża skarżącej jako funkcjonariusza MO w walkach z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii nie stanowi spełnienia przesłanki pozwalającej na uznanie takiej działalności za działalność kombatancką. Art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach wyraźnie bowiem stanowi, iż za działalność kombatancką uznaje się uczestniczenie w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz grupami Werhwolfu. Stąd też w niniejszej sprawie Kierownik Urzędu w ocenie Sądu I instancji nie naruszył prawa uznając, iż mężowi skarżącej nie przysługiwałyby uprawnienia kombatanckie z tytułu walki o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej. Organ administracyjny właściwie zastosował w tej sprawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach w związku z art. 20 ust. 3 tejże ustawy. Również w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, iż pełnienie służby w MO ani jakakolwiek działalność w MO nie stanowią działalności kombatanckiej w rozumieniu ustawy o kombatantach . Przy tym w aktach sprawy nie ma żadnych dowodów ani żadnych informacji wskazujących ma inne tytuły, z których wynikałoby uzyskanie uprawnień kombatanckich przez męża skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik Z. D. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenia prawa materialnego i procesowego, tj. : - art. 25 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ,art. 2, art. 20, art. 21 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997 r. nr 116, poz. 754 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i nienależyte zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do pozbawienia skarżącej uprawnień kombatanckich po mężu, pomimo istnienia co najmniej kilku niezależnych podstaw faktycznych i prawnych w niniejszej sprawie do posiadania i utrzymania rzeczonych uprawnień, co stanowi konsekwencję nie całościowego zbadania materiału dowodowego niniejszej sprawy; - § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień (Dz. U. z 1997 r., Nr 116 , poz. 745 ) wobec przyjęcia jako prawidłowego postępowania przeprowadzonego przed organem administracyjnym pomimo braku wezwania skarżącej do przedłożenia wszystkich posiadanych dowodów; - art. 106 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) , które to uchybienie miało wpływ na treść wydanego wyroku wobec braku uzupełniającego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, a zwłaszcza braku wezwania skarżącej do przedłożenia posiadanych dowodów z dokumentów na okoliczność potwierdzenia działalności kombatanckiej jej meta; - art. 113 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), które to uchybienie miało istotny wpływ na treść wydanego wyroku wobec uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia i zamknięcia rozprawy pomimo niecałościowego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie zbadania ewentualnego spełnienia przesłanek nabycia uprawnień kombatanckich na podstawie wszystkich alternatywnych przesłanek ustawowych; - art. 133 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) które to uchybienie miało wpływ na treść wydanego wyroku wobec pominięcia części materiału dowodowego sprawy w postaci zeznań skarżącej, która szczegółowo podała okoliczności działalności swojej oraz męża, która może być zakwalifikowana jako działalność kombatancka, w to zwłaszcza walki z Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz oddziałami "O", co miało bezpośredni wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia; - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) które to uchybienie miało wpływ na treść wydanego wyroku wobec wadliwego uzasadnienia orzeczenia z uwagi na bark prawidłowego uzasadnienia jego podstawy faktycznej i prawnej i ograniczenie się jedynie do lakonicznego i niecałościowego przytoczenia przepisów prawa i wybranych okoliczności faktycznych sprawy; - art. 7, art. 75, art. 77, art. 80, art. 86 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przy rozpoznaniu niniejszej sprawy prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy pomimo fraku rozpoznania istoty sprawy, tj. wszystkich samoistnych przesłanek nabycia i posiadania uprawnień kombatanckich w myśl obowiązujących przepisów, nie naruszając przy tym zasady swobodnej oceny dowodów, w sytuacji gdy organ nie zbadał wszystkich ewentualnych podstaw ustawowych posiadania uprawnień kombatanckich w niniejszej sprawie ; - art. 107 § 1 kpa. polegające na przyjęciu, iż organ administracji prawidłowo uzasadnił zaskarżoną decyzję pod względem prawnym i faktycznym w sytuacji gdy organ administracyjny nie uzasadnił prawidłowo podstawy faktycznej i prawnej swojej decyzji, ograniczając się do lakonicznego, wybiórczego i niecałościowego przytoczenia przepisów prawa. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się błędnych ustaleń faktycznych, przyjętych za podstawę (wydanego wyroku, stanowiących konsekwencję przyjęcia, iż mąż skarżącej jak i ona sama nie brali udziału w działalności, w myśl przepisów można zakwalifikować jako kombatancką, co stanowiło konsekwencję pominięcia zeznań strony potwierdzające udział jej męża w walkach m.in. z UPA. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia, co istoty sprawy (w przypadku uznania, iż w sprawie zachodzi jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego) ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to ,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . W niniejszej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 ustawy procesowej nie wystąpiła , stąd Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej . Przystępując do oceny wniesionego środka zaskarżenia uznano , iż złożona skarga kasacyjna oraz podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie . W rozpoznawanej sprawie dotyczącej pozbawienia uprawnień wdowy po kombatancie podstawową kwestią do wyjaśnienia przez Sąd I instancji pozostawało na podstawie przedstawionych akt administracyjnych to czy skarżąca jako wdowa po kombatancie może wykazać , że jej zmarły mąż T. D. uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944 - 1956 w charakterze uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej co stanowiło przesłankę ich pozbawienia oraz to czy nie występują przesłanki negatywne pomieszczone w przepisie art. 25 ust. 2 pkt. 2 in fine ustawy o kombatantach pozwalające na zachowanie tych uprawnień . Jak wynika z lektury akt administracyjnych T. D. pracował w organach Milicji Obywatelskiej w charakterze funkcjonariusza od dnia 2 sierpnia 1947 r. do 25 lipca 1951 r. i brał udział w walkach o utrwalenie władzy ludowej w okresie od dnia 2 sierpnia 1947 r. do dnia 31 grudnia 1947 r. Dnia 10 maja 1950 r. T. D. zawarł związek małżeński z Z. B. Po śmierci męża ( w roku 1967 r.) Z. D. podjęła starania o uzyskanie uprawnienia wdowy po kombatancie i przyznano je skarżącej orzeczeniem z dnia 10 lipca 1989 r. z tytułu " walki zbrojnej w okresie od 2 sierpnia 1947 r. do 31 grudnia 1947 r. " . Niewątpliwym pozostaje w rozpoznawanej sprawie to , iż skarżąca pozbawiona została uprawnień wdowy po kombatancie na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego( Dz. U. Nr 142 z 1997 r. poz. 950 ze zm.) zgodnie , z którym pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby , które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944 -1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub z innych tytułów nie wymienionych w art. 1 ust.2, art. 2 oraz w art. 4. Uprawienia te zachowują jednak osoby, które uczestniczyły w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939 lub, które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie oraz żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego , kombatantom i innym osobom uprawnionym przysługują uprawnienia socjalne, które mają również wdowy pozostałe po kombatantach i innych osobach uprawnionych (art. 20 ust. 3 ustawy). Jednolicie przyjmowany jest w tych okolicznościach pogląd, że uprawnienia wdowy mają charakter pochodny, a ich nabycie uzależnione jest od tego, czy pierwotnie uprawniony do nich jej mąż zachowałby je, gdyby żył. Nie ulega jednak wątpliwości , że wdowie przysługuje jej własne uprawnienie, którego przesłanką jest "bycie wdową po kombatancie", dlatego też, uprawnienia wdów po kombatantach, jakkolwiek pochodne od statusu mężów, powinny być oceniane w odniesieniu do ich osobistej sytuacji prawnej. Analiza ustawy o kombatantach przemawia za przyjęciem poglądu, że przy uprawnieniach pochodnych niezbędne jest ustalenie, iż zmarły kombatant zachowałby uprawnienia kombatanckie, gdyby żył. Jeżeli więc wdowa po kombatancie powołuje się na fakty, z którymi ustawa wiąże jej uprawnienia ze względu na zmianę prawa, dopuszczalna, a nawet konieczna jest ponowna ocena uprawnień kombatanckich jej męża. Nie jest to postępowanie weryfikacyjne w stosunku do osoby zmarłej, lecz ustalenie przesłanki rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uprawnień przysługujących wdowie. Przepis art. 25 ust.2 pkt 2 powołanej ustawy o kombatantach określa przesłanki materialno-prawne, które kształtują treść stosunku prawnego. Sposób zestawienia tych przesłanek w jednej normie prawnej na zasadzie przeciwstawienia (pozbawiają uprawnień kombatanckich – zachowują te uprawnienia) – oznacza, że podstawa zachowania uprawnień kombatanckich stanowi przeszkodę do zastosowania przesłanki dotyczącej pozbawienia uprawnień kombatanckich. Z analizy akt przedmiotowej sprawy w sposób niesporny wynika, iż T. D. uzyskał uprawnienia kombatanckie na tej podstawie, że jako milicjant w szeregach Milicji Obywatelskiej w okresie od 2 sierpnia 1947 r. do 31 grudnia 1947 r. brał udział w walkach z reakcyjnym podziemiem o utrwalenie władzy ludowej a uprawnienia kombatanckie przyznano stronie orzeczeniem z dnia 10 lipca 1989 r. r. na podstawie ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów . Ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwala na uznanie, iż T. D. prowadził jakąkolwiek inną działalność kombatancką , z którą omawiana ustawa wiąże ewentualną możliwość zachowania posiadanych uprawnień. Podobnie nie można uznać by Z. D. osobiście prowadziła taką działalność , z którą omawiana ustawa wiąże zachowanie przedmiotowych uprawnień . Uprawnienia kombatanckie są szczególnym wyróżnieniem za zasługi dla Polski, zatem przyznanie tychże uprawnień (ich zachowanie) musi mieć za podstawę albo działalność , z którą ustawa o kombatantach łączy te uprawnienia bądź też być ofiarą w miejscach i z przyczyn określonych w tej ustawie. Niewątpliwie zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt. 6 powołanej ustawy o kombatantach za działalność kombatancką uznaje się uczestniczenie w walkach w jednostkach wojska polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz grupami Wehrwolfu . Wprawdzie skarżąca podaje ,iż mąż jej walczył z bandami Ukraińskiej Powstańczej Armii jednakże okoliczność ta nie pozwala na zachowanie przyznanych wcześniej uprawnień kombatanckich albowiem jak powszechnie się przyjmuje w judykaturze na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku , Milicja Obywatelska nie były zmilitaryzowanymi służbami państwowymi ( porównaj wyrok NSA z dnia 18 października 2005 r. sygn. akt II OSK 105/05 publikowany zbiór Lex Nr 188685 , wyrok NSA z dnia 22 listopada 2001 r. sygn. akt V SA 3827/00 publikowany zbiór Lex Nr 84362 ,wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 2001 r. sygn. akt III RN 59/00 opublikowany OSNP 2001/19/572 , wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r. sygn. akt V SA 1756/99 publikowany zbiór Lex Nr 49298 , uchwała NSA z dnia 12 czerwca 2000 r. sygn. akt OPS 5/00 publikowana ONSA 2001 /1/3 , wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt VSA 2088/98 publikowany w zbiorze Lex Nr 49294 ) . Tym samym wykonywanie i prowadzenie jakichkolwiek działań w ramach służby w Milicji Obywatelskiej nie pozwala na zachowanie przedmiotowych uprawnień . Podobnie jak za działalność kombatancką omawiana ustawa o kombatantach z 1991 r. nie uznaje zwalczania przestępczości zagrażającej życiu i zdrowiu innych obywateli w ramach służby w Milicji Obywatelskiej . Skoro zatem skarżącej przyznane zostały uprawnienia wdowy po kombatanckie na podstawie przepisów prawnych wcześniej obowiązujących , a omawiana ustawa z dnia 24 kwietnia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ( tj. Dz. U. Nr 42 , poz. 371 ze zm. ) nie uznaje za działalność kombatancką lub z nią równorzędną utrwalania władzy ludowej w ramach struktur Milicji Obywatelskiej , to w świetle art. 25 ust 2 pkt. 2 w związku z art. 20 ust. 3 tej ustawy wystąpiły przesłanki do pozbawienia skarżące uprawnień wdowy po kombatancie w oparciu o tę podstawę materialnoprawną albowiem gdyby zmarły kombatant żył to niewątpliwie w okolicznościach tej sprawy nie mógłby zachować tych uprawnień kombatanckich , gdyż nawet wykazywana walka w strukturach Milicji Obywatelskiej z UPA czy też bandą " O", co wyżej wyjaśniono w żadnym wypadku nie pozwalała by na to. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo zastosował ten przepis i oddalił skargę strony albowiem zasadnie przyjął na podstawie materiału dowodowego , iż zmarły mąż skarżącej uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej nie mając innych podstaw pozwalających na zachowanie przedmiotowego uprawnienia . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego , brak było podstaw do zachowania takich uprawnień z art. 2 ustawy o kombatantach z 1991 r. na co powołuje się skarga kasacyjna . Przepis ten wskazuje co omawiana ustawa uznaje za działalność równorzędna z działalnością kombatancką , określając w siedmiu punktach przesłanki przyznania przedmiotowych uprawnień . Niezależnie od tego , iż pełnomocnik skarżącej w sposób precyzyjny nie określił ani w petitum skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu , który to punkt art. 2 został naruszony w tej sprawie przez Sąd I instancji to , nawet wskazywana przez skarżącą walka z bandami UPA , czy też tzw bandą O. nie podpada pod żadną z dyspozycji art. 2 pkt 1 -7 ustawy o kombatantach z 1991 r. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 21 ustawy o kombatantach z 1991 r. Przepis ten jest bardzo rozbudowany i w swej treści zawiera aż cztery ustępy 1, 2 , 3, 4 ( punkt czwarty – uchylono ) , te zaś z kolei zawierają dalsze podpunkty. Nie wskazanie precyzyjnie obrazy ,której to normy z powołaniem się na ust. i podpunkt tego przepisu dopuścił się Sąd I instancji w tej sytuacji nie pozwala na przyjęcie jego naruszenia , albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać zakresu zaskarżenia skargą kasacyjną . Całkowicie również nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywracania uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień ( Dz. U. Nr 116, poz. 745 ) wobec wykazywanego w skardze braku wezwania skarżącej do przedstawienia wszystkich posiadanych dowodów. Przepis powyższe statuuje zasadę wezwania osoby po wszczęciu postępowania weryfikacyjnego, której uprawnienie dotyczy do przedstawienia związanych z przedmiotem postępowania wyjaśnień dokumentów i innych dowodów oraz odcinka renty (....). Obowiązek ten wbrew wywodom skargi kasacyjnej został spełniony co potwierdzają akta sprawy , bowiem pismem z dnia 9 marca 2001 r. ( k-14 akt ) zawiadomiono o powyższym skarżącą zobowiązując do nadesłania wszelkich wiarygodnych wyjaśnień , dokumentów i innych dokumentów mogących przyczynić się do ustalenia charakteru pracy lub służby mających wpływ na uzyskane wcześniej uprawnienia . Zwrócono się także o nadesłanie kopii dowodu osobistego , odcinka renty lub emerytury . Skarżąca w reakcji na powyższe pismo przesłała do organu kserokopię dowodu i odcinek renty . Zatem nietrafne jest czynienie zarzuty naruszenia w/w § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia poczynione przez Sąd I instancji nie naruszają przepisów procedury sądowoadministracyjnej wskazanych w skardze kasacyjnej . W zakresie tego zarzutu Sądowi I instancji zarzucono obrazę art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 120 ze zm. ) , który to przepis określa , że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie . Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania . Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia , dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter , sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia , że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i , że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa . Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji . Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie . Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny , czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu . Podkreślić należy , iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw . Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy , w których są wątpliwości , w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania . Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jaki wyżej mowa . To z treści uzasadnienia powinno wynikać , że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze , konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy . Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa . Przy uwzględnieniu powyższych rozważań , przyjąć należy , iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 procedury sądowej powołany w skardze kasacyjnej nie zostały naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie albowiem kwestionowane skargą kasacyjną uzasadnienie wbrew jego wywodom nie jest lakoniczne , odnosi się do wszystkich kwestii podniesionych w skardze i na podstawie przepisów prawa materialnego i procesowego wyjaśnia przesłanki wydanego orzeczenia , spełniając w pełni wymogi w/w normy prawa procesowego a w konsekwencji pozwalając przyjąć w okolicznościach tej sprawy , że zapadły wyrok odpowiada prawu . Także wbrew wywodom skargi nie można uznać by w tej sprawie naruszono również art.106 § 3 i 5 oraz art. 113 , art. 133 , art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Według art. 113 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewodniczący zamyka rozprawę , gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną . Zamknięcie rozprawy kończy etap postępowania wyjaśniającego przed sądem administracyjnym . Przewodniczący wydaje zarządzenie o zamknięciu rozprawy , wówczas gdy zdaniem Sądu sprawa została dostatecznie wyjaśniona . Ocena jakiej w tym zakresie dokonuje Sąd uwzględnia zasady procesowe a w szczególności możliwości korzystania przez strony z ich uprawnień procesowych . Norma zamieszczona w art. 133 § 1 ustawy procesowej stanowi , że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy , chyba , że organ nie wykonał obowiązku , przekazania sądowi akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę . Zaś przepis art. 134 § 1 ustawy procesowej statuuje zasadę , że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną . Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza , że Sąd administracyjny może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego akt lub czynności . Oznacza ono natomiast , że sąd ten ma prawo jak i obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas , gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze . Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi , użytymi argumentami a także podniesionymi wnioskami , zarzutami i żądaniami . Natomiast stosownie do treści art. 106 § 3 ustawy procesowej Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające , jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie . Do postępowania dowodowego , o którym wyżej mowa stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego co statuuje norma art. 106 § 5 cytowanej ustawy procesowej . Tym samym przy uwzględnieniu powyższej normy zauważyć należy , iż sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału dowodowego i faktycznego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracyjnymi , zaś w postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być przeprowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające , ograniczone do dowodu z dokumentów . Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne . Zaś przesłankami prowadzenia postępowania dowodowego pozostaje konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz niespowodowanie przez prowadzenie postępowania dowodowego nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie . Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , iż w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji mając na uwadze zasady procedowania w tym przepis art. 134 § 1 omawianej ustawy procesowej podjął rozstrzygniecie w granicach sprawy pozbawienia uprawnień wdowy po kombatancie , nie będąc związany zarzutami skargi i wnioskami w niej zawartymi .Wydany wyrok podjęty został po zamknięciu rozprawy , na podstawie akt administracyjnych przedmiotowej sprawy co w pełni wyczerpuje przesłankę z art. 133 powołanej wyżej ustawy procesowej . Uzasadnienie przedmiotowego wyroku wskazuje , iż Sąd powołując się na poszczególne karty z akt administracyjnych tej sprawy szczegółowo odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego wyjaśnił przesłanki oddalenia wniesionej skargi . Nie można przy tym, uznać , że spraw ta nie była dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia , wprost przeciwnie ustalenia organu administracji uzasadniały podjęcie decyzji pozbawiającej stronę uprawnień wdowy po kombatanckie . Dlatego też wobec braku potrzeby wyjaśnienia istotnych wątpliwości , brak było podstaw do podejmowania działań w trybie art. 106 omawianej ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, tym bardziej , że jak słusznie wskazał to Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku specyfika postępowania w tej sprawie polega na rozłożeniu ciężaru dowodowego co do okoliczności mogących mieć w sprawie znaczenie . Skarżąca zatem winna przedstawić niezbędne dowody pozwalające na zachowanie przedmiotowych uprawnień , lecz tego skutecznie nie uczyniła . Dlatego też nie można uznać w okolicznościach przedmiotowej spraw , iż powołane wyżej przepisy procesowe naruszył Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok . Ponadto pełnomocnik skarżącej wskazując również na naruszenie prawa procesowego dodatkowo zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art.7 ,77 § 1 , art. 75 § 1 oraz 107 § 1 kpa . Jednakże zarzut ten jest także nieusprawiedliwiony . Nowe rozwiązania prawne wprowadzone ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , regulują w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi , odchodząc zatem od rozwiązania przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.). To właśnie w art. 59 tej ustawy znajdowało się odesłanie do enumeratywnie wyliczonych tam przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) w tym do zasad ogólnych postępowania administracyjnego . Wprowadzenie pełnej regulacji ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje , że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów kpa a zatem nie można czyniąc Sądowi administracyjnemu zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego . A tak wadliwie uczyniono w tej sprawie . Z tych względów należało dojść do wniosku , iż zarzutu skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie . Zważywszy zatem , że skarga nie ma uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleni skargi kasacyjnej .