II SA/Gd 1266/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch (spr.) Protokolant Marta Went po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lipca 2003 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 22 maja 2003 r., nr [...], 2. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane. II SA/Gd 1266/03 U z a s a d n i e n i e Wójt Gminy decyzją z dnia 22 maja 2003 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku firmy A z siedzibą w S., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 7 turbin wiatrowych (elektrowni wiatrowych) wraz z urządzeniami i niezbędną infrastrukturą dla powstania i funkcjonowania parku wiatrowego nr 4 pod nazwą "[...]" zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie C. Gmina U. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 1 ust. 2, art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), § 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2002 r. Nr 1, poz. 12) oraz ustalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy dla lokalizacji parku wiatrowego nr [...] C. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 26 kwietnia 2002 r. (Dz.Urz. Woj. Nr [...], poz. [...] z dnia 5 czerwca 2002 r.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ustalone w niej warunki wynikają z powołanego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy dla lokalizacji form wiatrowych w obrębie C., a w toku postępowania administracyjnego uwzględniono również wymogi zawarte w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: T. i R. K., R. L., M. i S. B., Z. Ć., Z. P., B. B., M. Z., J. P., W. S., A. P., E. K., J. i J. K., H. i K. M., K. S., A. i M. J., E. B., J. G., W. i A. S., K. G., E. L., S. W., H. G., W. i B. D., S. J., A. S., M. i A. P. oraz M. B. Odwołujący sprzeciwili się lokalizacji i budowie turbin wiatrowych w obrębie C. twierdząc, że przedsięwzięcie to narusza ich interesy, ograniczy prawo własności gruntu i pozbawi możliwości wykorzystania posiadanych działek zgodnie z ich przeznaczeniem. Ponadto w zbiorczym odwołaniu z dnia 16 czerwca 2003 r. zainteresowani wnieśli o "ponowne przystąpienie do zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy z uwzględnieniem prawa własności". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 lipca 2003 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podniesiona w odwołaniach argumentacja nie może podważać zasadności podjęcia przez organ I instancji zaskarżonej decyzji. Na wstępie wyjaśniono, iż przysługujące stronie prawo własności gruntu nie jest prawem absolutnym, które może być wykonywane przez właściciela zupełnie swobodnie. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, właściciel może korzystać z rzeczy wyłącznie w granicach wyznaczonych przepisami ustaw, zasadami współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Stosownie zaś do art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia planu, który jest przepisem gminnym (art. 7 ustawy) i obowiązuje wszystkich w granicach opracowania, mają również decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności określonego zamierzenia inwestycyjnego na konkretnym terenie. Stanowi on także podstawę decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, której celem jest przesądzenie czy zamiar inwestycyjny jest zgodny z ustaleniami planu, a w przypadku jego braku z przepisami szczególnymi (art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Jest to decyzja szczególnego rodzaju, bowiem zgodnie z art. 46 ust. 1 i 2 wspomnianej ustawy nie rodzi prawa do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a ponadto może być wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy. W myśl art. 43 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamiar inwestora jest zgodny z ustaleniami planu i przepisami prawa. W rozpatrywanym przypadku organ pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić ustalenia obowiązującego, zmienionego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy dla lokalizacji farm wiatrowych, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2002 r. Nr [...] i opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] z 2002 r. Plan ten bowiem "przeznacza części działek Nr [...], [...], [...], [...], [...], i [...] o łącznej powierzchni l,26 ha na lokalizację urządzeń, zabudowę i niezbędną infrastrukturę dla powstania i poprawnego funkcjonowania parku wiatrowego Nr [...] pod nazwą "C". W oparciu o w/w przepis gminny wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na budowie 7 siłowni wiatrowych w miejscowości C. Decyzji tej, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno procesowego jak i materialnego, ponieważ w świetle poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, wskazany wyżej zamiar inwestycyjny jest zgodny z ustaleniami planu, a przedmiotowa decyzja spełnia wymogi, o których mowa w art. 42 ust. 1 ustawy. Dodano również, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, mając na uwadze, iż planowany zamiar inwestycyjny jest rodzajem przedsięwzięcia mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, organ pierwszej instancji spełnił obowiązki wiążące się z trybem ustalonym przepisami ustawy – Prawo ochrony środowiska zawartymi w art. 32 i art. 46-57 (postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz udział społeczeństwa w tym postępowaniu), co skutkowało m.in. opracowaniem raportu oddziaływania na środowisko projektowanego parku elektrowni wiatrowych. Kolegium podkreśliło, że wydanie takiej decyzji kończy pierwszy etap procesu inwestycyjnego poprzedzającego kolejne postępowanie administracyjne o udzielenie pozwolenia na budowę (ocena tego ostatniego nie należy do właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego). Jest oczywiste, iż w każdym z tych odrębnych postępowań ustawodawca nałożył na organy badanie różnego zakresu przedmiotowego procesu inwestycyjnego, a więc i różnego zakresu badania ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie do przyjęcia byłoby bowiem, aby zakresy tych postępowań nakładałyby się na siebie, skoro prowadziłoby to do badania tych samych okoliczności faktycznych i prawnych w dwu różnych postępowaniach administracyjnych. Tym samym na etapie podejmowania decyzji o warunkach zabudowy w myśl art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organ ogranicza się przede wszystkim do badania zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Jeżeli więc złożony przez inwestora wniosek odpowiada wymogom określonym w art. 41 ust. 2 tej ustawy, zawiera rozwiązania w zakresie budowy, pozostające w zgodzie z ustaleniami obowiązującego planu, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W postępowaniu zaś dotyczącym pozwolenia na budowę rozpatrywane winny być(art. 5 Prawa budowlanego) wszelkie sprawy warunków technicznych inwestycji w tym także aspekty bezpieczeństwa, uciążliwości (np. hałasu, wibracji) oraz zagrożeń dla środowiska i ludzi, które mogłyby powstać w związku z funkcjonowaniem obiektów. W tym zakresie rozstrzygnięcia podejmują organy administracji architektoniczno-budowlanej. Odnosząc się do postulatu oceny i zmiany przedmiotowego planu zawartego w zbiorczym odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jako przepis gminny ma moc wiążącą tak jak akt normatywny (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) i musi być respektowany bez względu na to czy jego rozwiązania budzą stosunek krytyczny, dopóki nie zostanie zmieniony. Słuszność rozwiązań planu miejscowego nie może być zatem przedmiotem oceny przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które nie jest władne dokonać zmiany takiego planu. Kompetencje w tym zakresie posiada jedynie Rada Gminy jako organ stanowiący przepisy prawa na terenie gminy. Oceny legalności takiego aktu może jedynie dokonać organ nadzoru nad samorządem terytorialnym (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) lub sąd administracyjny merytorycznie rozpoznający sprawę. Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż utrwalone już orzecznictwo sądowe prezentuje pogląd, iż granice praw i interesów inwestora oraz lokalnych społeczności określają przede wszystkim przepisy prawa zagospodarowania przestrzennego, prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska naturalnego. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną, wynikającą z norm prawa, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty, życzenia itp. co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami, a sferą ich indywidualnych wyobrażeń co do warunków normalnej egzystencji, wypoczynku, korzystania z dóbr przyrody itp. Te oczekiwania i postulaty powinny być brane pod uwagę na wszystkich etapach procesu inwestycyjnego i w odpowiednim stopniu uwzględnione, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes samego inwestora oraz względy gospodarcze i społeczne, w ocenie których terenowe organy administracji samorządowej są w pełni suwerenne. Na powyższą decyzję wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego E.K., która wskazywała, że planowana inwestycja ogranicza jej prawa do swobodnego dysponowania stanowiącą jej własność działką nr [...] przez wprowadzenie zakazu budowy stałych obiektów oraz przebywania ludzi i zwierząt powyżej 6-ciu godzin. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie sprawdził, czy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji zachowany została tryb postępowania ustalony przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały m.in. na podstawie ustaleń uchwały Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy dla lokalizacji farm wiatrowych w obrębie C. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1251/03 stwierdził nieważność w/w uchwały. Zastosowanie wobec wadliwych aktów prawa miejscowego sankcji nieważności oznacza, że nieważny akt prawa miejscowego, którą to nieważność stwierdził sąd administracyjny, powoduje, że akt ten był niezdolny do wywołania skutków prawnych od chwili wydania. Zgodnie z art. 147 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził Sąd, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przepisem szczególnym ustanawiającym sankcję nieważności decyzji administracyjnej był obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) stanowiący, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie przyjąć należy, że skoro skutkiem wyroku Sądu z dnia19 lutego 2004 r. stwierdzającego nieważność uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy dla lokalizacji farm wiatrowych w obrębie C., zmieniającej dotychczasowy sposób użytkowania terenu z użytkowania rolnego na nierolniczy, była niezdolność tej uchwały do wywołania skutków prawnych od chwili jej wydania, to wydaną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla lokalizacji turbin wiatrowych uznać należało za sprzeczną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł również w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.