I OSK 1895/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie del. WSA Monika Nowicka NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. E. J. i P. B. J. - wspólników [...] S.C. z siedzibą w S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1814/05 w sprawie ze skargi B. E. J. i P. B. J. - wspólników [...] S.C. z siedzibą w S. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. E. J. i P. B. J. - wspólników [...] S.C. z siedzibą w S. G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 1814/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. E. J., P. B. J. - wspólników [...] S.C. z siedzibą w S. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: podczas kontroli w dniu [...] lutego 2005r. na drodze krajowej nr [...] pojazdu marki MAN o nr rej. [...] z naczepą o nr rej. [...], kierowca okazał do kontroli miesięczną kartę opłaty drogowej, która była niewypełniona w polu "nr rejestracyjny" oraz "ważna od" i "ważna do". Okoliczność ta została opisana w protokole kontroli z dnia [...] lutego 2005r. Decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r., o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, nałożył na B. E. J. i P. B. J. – [...] S.C., karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 oraz Ip. 1.4.1 załącznika do powołanej ustawy o transporcie drogowym i §4 ust. 1, § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.).Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ wskazał, że, zgodnie z powołanym rozporządzeniem, uiszczenie opłaty drogowej nie następuje tylko poprzez zakup karty, ale także poprzez wypełnienie jej w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia. Niespełnienie wymogu wypełnienia skutkuje brakiem mocy dowodowej takiej wadliwej karty drogowej, w związku z czym karta niewypełniona w sposób wskazany w ust 3 nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Organ wskazał, że okoliczność, iż dokument powinien w całości być wypełniony przez jednostkę go wydającą jest dla rozstrzygnięcia sprawy bez znaczenia, wobec stanowczej treści § 5 ust. 6 powoływanego rozporządzenia, który to przepis ma charakter proceduralny i określa moc dowodową przedstawionych do kontroli kart opłaty. Zdaniem organu rolą strony jest weryfikacja prawidłowości podejmowanej w jej interesie czynności, tym bardziej, że od prawidłowości tej czynności zależy możliwość przeprowadzenia korzystnego dla siebie dowodu. Podniesiono, że organ kontrolny nie jest upoważniony do dociekania przyczyn niewłaściwego wypełnienia karty przez jednostkę wydającą kartę. Ponadto wskazano, że odwołujący mogli zażądać od jednostki wydającej nieprawidłowo wypełnioną kartę opłaty jej uzupełnienia, a w razie odmowy mogli ją wypełnić samodzielnie, bądź żądać zwrotu uiszczonej opłaty, jeśli w ocenie strony karta nie wypełniła wymaganych warunków. Organ podkreślił, że powołane rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy o transporcie drogowym co tworzy jedną całość, na podstawie której można dopiero stwierdzić czy opłata została uiszczona czy też nie. Na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, B. E. J., P. B. J. - wspólnicy [...] S.C. z siedzibą w S. G. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że bezspornym w sprawie jest fakt, iż opłatę za korzystanie z dróg uiścili. W ich ocenie nie ponoszą win, ani odpowiedzialności za niewypełnienie karty opłaty. Zdaniem skarżących powoływanie się na rzekomy obowiązek weryfikacji wydanej karty opłaty drogowej nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, a nakładanie przez organ takiego obowiązku stanowi naruszenie art. 7,8,9 k.p.a. Wspólnicy Spółki cywilnej wskazali, że nie naruszyli żadnego z przepisów ustawy o transporcie drogowym, a zaskarżona decyzja nie wskazuje jaki przepis ustawy strona naruszyła. W ocenie skarżących kary przewiduje się za naruszenie przepisów ustawy, tymczasem organ pierwszej instancji nałożył karę powołując się na przepis § 4 ust.2 rozporządzenia z 14 grudnia 2001r. w sprawie opłat. Jest to zdaniem skarżących niedopuszczalne, gdyż jest niezgodne z ustawą, bowiem art.92 ust. 1 wyraźnie nie dopuszcza takiej praktyki., tj. karania za naruszenie przepisów rozporządzenia lecz jedynie ustawy, w związku z czym, w ocenie skarżących, nałożenie kary w omawianym przypadku jest bezprawiem Wyrokiem z dnia 1 lutego 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 1814/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. E. J., P. B. J. - wspólników S.C. [...] S.C. z siedzibą w S. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd wskazał, że z § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) wynika, iż dowodem uiszczenia opłaty jest prawidłowo wypełniona karta opłaty drogowej. Oznacza to, że należna opłata nie jest uiszczana tylko poprzez nabycie karty opłaty, ale i poprzez jej wypełnienie i to w sposób wskazany w powołanym rozporządzeniu. Aby zaś stanowiła ona skuteczny dowód na okoliczność uiszczenia opłaty drogowej, powinna być wypełniona przed rozpoczęciem przewozu, co wynika z § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia, który stanowi, że "wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty". Podkreślono ponadto, że z art. 87 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, iż kierowca wykonujący transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu m.in. dowód uiszczenia opłaty drogowej. Zgodnie z art. 87 ust. 3 tej ustawy, przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za wyposażenie kierowcy w ten dokument, a ciężar dowodu na okoliczność uiszczenia opłaty drogowej ciąży na przedsiębiorcy. W związku z tym późniejsze niż w chwili kontroli, przedstawienie nawet prawidłowo wypełnionej karty opłaty drogowej, podlega ocenie przez organ administracji na zasadzie swobodnej oceny dowodów. Sąd zaznaczył, że być może przedsiębiorca uiścił opłatę za przejazd po drogach krajowych natomiast z powodów podanych powyżej tj. braków w polu "nr rejestracyjny" oraz "ważna od" i "ważna do" nie jest możliwe uznanie, że opłata została uiszczona za ten przejazd. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę kasacyjną złożyli B. E. J. i P. B. J. – wspólnicy [...] S.C. z siedzibą w S. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji: [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej i utrzymującą ją w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], znak: [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 92 ust.1 i 4 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, polegającą na przyjęciu, że skarżący nawet, jeśli uiścił opłatę za przejazd po drogach krajowych, to wobec braków w wypełnieniu karty opłaty miesięcznej podlega karze wynikającej z Ip. 4.1 załącznika do tej ustawy. Zarzucono także niezgodność kwestionowanych przepisów z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wniesiono o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że tak surowa ocena wszelkich uchybień jest następstwem wykładni przepisów ustawy dokonanej poprzez treść § 4 ust.1 i § 5 ust.6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001r. wydanego na podstawie art.42 ust.7 ustawy i z przekroczeniem delegacji ustawowej. Podniesiono, że w niniejszej sprawie, skarżący mimo poniesienia opłaty i nienaruszenia postanowień ustawowych, zostali ukarani w następstwie wadliwego działania jednostki upoważnionej przez organ administracji państwowej do pobierania opłaty i wypełniania karty. Natomiast nałożona kara przewyższa znacznie przewidywane zagrożenia za naruszenia takie jak: brak karty opłaty drogowej w pojeździe czy wadliwe jej wypełnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Obie te podstawy nie mogą zachodzić równocześnie. Podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie stanowi zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 92 ust.1 i 4 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Brak dowodu uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych w momencie dokonywania kontroli stanowi zatem naruszenie przytoczonego przepisu. Natomiast w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy stwierdzono, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy (...) - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15 000 zł. Zważyć jednakże należy, że kwestię uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 42 ust 7 powołanej ustawy o transporcie drogowym. W § 5 ust. 6 zastrzeżono bardzo wyraźnie, że karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5, a także zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Z tej przyczyny, zgodnie z przyjętymi wzorami kart opłaty, termin ważności karty należy wpisać tak, aby wszystkie oznaczone pola były wypełnione, przy czym dzień i miesiąc powinien być oznaczony dwiema cytrami, a rok czterema. Godzinę przejazdu oznacza się czterema cyframi, z czego dwie pierwsze odpowiadają kolejnym godzinom w 24-godzinnym cyklu dobowym. Sposób sformułowania tego przepisu nie pozwala na gradację ważności wymienianych w nim elementów, jego treść wskazuje na konieczność umieszczenia wszystkich żądanych informacji, gdyż dopiero tak wypełniona karta opłaty może być uznana za dokument spełniający przesłanki z § 5 ust. 6 w związku z § 5 ust. 3 powołanego rozporządzenia, a więc dokument potwierdzający wniesienie stosownej opłaty. Powodów takiego zredagowania omawianych przepisów należy upatrywać w potrzebie przypisania karty opłaty do wskazanego pojazdu, przy użyciu którego, w ustalonym terminie, będzie wykonywany konkretny transport. Tylko pełne wypełnienie wspomnianej karty pozwala na stwierdzenie, że transport wykonywany jest właściwym pojazdem, a tym samym wysokość pobranej opłaty jest prawidłowa i odpowiada przesłankom z art. 42 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego stawki opłaty uzależnione są od czasu przejazdu po drogach krajowych, rodzaju pojazdu samochodowego i dopuszczalnej masy całkowitej oraz emisji spalin pojazdu. W związku z powyższym uznać należy, że karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony we wskazanym rozporządzeniu, a także zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego spełnienie tego obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przy tym podkreślić, że co do zasady, stoi na stanowisku, iż źle wypełniony dokument nie stanowi dokumentu w świetle obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie bezsprzecznym jest, że karta opłaty nie została wypełniona w sposób spełniający powyżej określone wymagania również w rubrykach określających jej ważność. Bezsprzecznym jest także, iż brak było wpisu dotyczącego numeru rejestracyjnego pojazdu, którym dokonywano przewozu. Karta ta więc stwarzała trudności w ustaleniu okresu jej ważności, nie była wypełniona w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami powołanego rozporządzenia oraz w sposób uniemożliwiający jej powtórne użycie (dla innego pojazdu, w innym dniu itd.), w związku z czym utrudnia przeprowadzenie kontroli. Twierdzenie wnoszących skargę kasacyjną, że powołane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. wykroczyło poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Powołany przepis ustawy wyraźnie legitymował ministra do określenia m. in. wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie opłaty za transport drogowy. Zawiera więc on tym samym wyraźne upoważnienie do określenia sposobu dokumentowania faktu uiszczenia opłaty. Uregulowanie takie jest zarazem i logiczne i konieczne, ponieważ wpis dotyczący godzin jest niezbędny do prawidłowego określenia granic czasowych ważności karty zaś wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu indywidualizuje dany kontrolowany pojazd. W przeciwnym razie mogłaby ona zostać wykorzystana przez przedsiębiorcę na czas wykraczający poza okres, za który uiszczono opłatę. W tej sytuacji nie można mówić o tym, że omawiane przepisy naruszają Konstytucję RP i tym samym brak jest podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie są usprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach zasądzono na podstawie art. 204 pkt 1 wskazanej ustawy.