II SA/Kr 701/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2006r. sprawy ze skargi W.P. i A.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A.P. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust 4 oraz art. 87 ust. 1 pkt 2 w zw. z 82 ust 2 ustawy z 07. 07. 1994 r. Prawo budowlane, art. 104 k.p.a.. zatwierdził projekt budowlany i wydał K. i T. K. pozwolenie na budowę inwestycji polegającej na: przebudowie dachu wraz adaptacją poddasza na cele mieszkalne oraz remont budynku na działce nr "2" w W., precyzując że: przebudowa dachu obejmuje wymianę elementów konstrukcyjnych więźby, podniesienie ścianki kolankowej o 25 cm, adaptację strychu na cele mieszkalne, wejście od strony północnej (przeprojektowane istniejące schody). Prace należy wykonać po uprzednim wyburzeniu budynku gospodarczego. W decyzji określono pow. zabudowy na 80,2 m2, kubaturę na 287,0 m3, a pow. użytkowa na 90.6 m2. oraz ustalono, że realizacja projektu opiera się na warunkach wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zatwierdzonego Uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r. W uzasadnieniu organ I instancji odnosząc się do zarzutów A.P., właściciela sąsiedniej działki nr "1" (zgłoszonych na etapie postępowania administracyjnego w sprawie wydania w/w decyzji) który podniósł, że w projekcie budowlanym przedmiotowa adaptacja strychu nie jest określona, brak parametrów technicznych inwestycji a przedmiotowy budynek jest usytuowany zbyt blisko granicy, powtórzył, że projekt dotyczy adaptacji strychu na cele mieszkalne w istniejącym budynku, bez zmiany jego poziomego rzutu, zatem przebieg granicy między działkami nr "2" i nr "3" nie ma wpływu na inwestycje, podobnie jak ewentualna korekta granicy. W odwołaniu od tej decyzji A.P. zarzucił: błędne oznaczenie nr działki stanowiącej jego własność (powinno być "1" a nie "2"), brak określenia czego dotyczy planowana inwestycja, brak określenia parametrów technicznych inwestycji, brak określenia warunków wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak określenia granic objętych wnioskiem i zbyt bliskie usytuowanie budynku, którego dotyczy inwestycja, granicy z działką "1" Nadto wskazał że inwestycja narusza interesy osób trzecich w zakresie dostępu do drogi publicznej, kanalizacji, dostęp do światła dziennego, niedogodności związane z remontem jak hałas, wibracje. Wskazał, że między nim i inwestorem toczy się spór o rozgraniczenie i może się okazać, że inwestycja naruszy jego prawo własności. Wojewoda decyzją z [...] lutego 2002 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 81 ust. l i art. 82 ust 3 prawa budowlanego oraz art.. 138 § l pkt l k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, nie narusza ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., inwestycja nie wymaga wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestorzy wykazali się prawem do dysponowania terenem na cele budowlane, a tym samym wyczerpuje wymogi z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego z 7.07. 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414). Stwierdził, że przedłożona dokumentacja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, a projekt budowlany jest kompletny i wykonany przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdził że: na rysunku pokazującym usytuowanie obiektu podlegającego przebudowie dachu oraz remontowi zaznaczony jest teren inwestycji, "natomiast na rysunkach wchodzących w skład projektu budowlanego pokazane są wymiary obiektu po przebudowie dachu. Z porównania tych rysunków wynika, że wysokość budynku po przebudowie nie ulegnie zmianie, a więc uzasadnione interesy osób trzecich podlegających ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego nie ulegną zmianie". Odnosząc się do zarzutu dotyczącego usytuowania obiektu uznał go za niezasadny ponieważ zaskarżona decyzja dotyczy nie budowy obiektu lecz przebudowy dachu już istniejącego obiektu, który jak wynika z akt sprawy, znajduje się w odległości 3 m od granicy. W skardze na powyższą decyzję Wojewody, A. i W. P. (ta ostania posiadająca pełnomocnictwo notarialne udzielone przez A.P.) wnieśli o jej uchylenie podnosząc, że projektowane prace będą wykraczać poza linie graniczne między działkami nr "1" i "3", zgodne ze stanem faktycznym, wskazali że istniejący budynek nie znajduje się w odległości 3 m. od granicy z działka "1" lecz w odległości 1.10 m. do 1.65 m, nadto wskazali, że nie zostały określone granice terenu inwestycji, decyzja nie spełnia warunków określonych art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego oraz wyrazili zastrzeżenia dotyczące uznania przez organy I i n instancji, że w przedmiotowej sprawie, nie jest wymagana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, chociaż wcześniej taka decyzja została wydana. W projekcie budowlanym znajduje się decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] marca 2001 r., wydana na wniosek K. i T.K., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą przebudowa i wymiana dachu budynku nr [...], na działce nr "3" w m. W., wśród, których m. in. znajduje się ustalenie wysokości obiektu: 1 i ½ kondygnacji, stosownie do warunków wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł ojej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A. i W. P. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zadaniem Sądu jest badanie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, przy czy sąd stosownie do art. 3 § 1 i art. 134 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada wyrażona w art. 7 k.p.a., wymagająca od organów administracji publicznej podejmowania w toku prowadzonego postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konkretyzację zasady prawdy obiektywnej stanowi treść art. 77 § l k.p.a., z którego wynika obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału, natomiast w myśl art. 107 k.p.a. decyzja administracyjna wymaga m. in. uzasadnienia faktycznego i prawnego, które ma na celu wykazanie prawidłowego procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia, przy czym - odnośnie uzasadnienia faktycznego- organ ma obowiązek jednoznacznego wyjaśnienia wszelkich rozbieżności w istniejącym materiale dowodowym, a nie jedynie ograniczyć się do ich stwierdzenia, natomiast odnośnie podstawy prawnej - ma obowiązek przytoczenia przepisów prawa i wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. W tym kontekście zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji należy ocenić jako wadliwe. Badając z urzędu zgodność zaskarżonej decyzji z prawem obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji podnieść należy co następuje: - Stosownie do art. 32 ust 4. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w terminie ważności decyzji o wz i zt, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym stosownie do treści art. 39 ust. 2 ustawy z 07.07. 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, póz. 139) nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a stosownie do treści art. 34 ust. 3a prawa budowlanego nie jest wymagany w projekcie budowlanym przebudowy lub montażu obiektu budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu, jeżeli zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to odstępstwo od dyspozycji wyrażonej w art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) nakazującej dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę m. in: decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art. 35 ust. l Prawa budowlanego nakłada na organ obowiązek, aby przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdził m. in.: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a. miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b. wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c. w tym techniczno-budowlanymi 2. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń 3. wykonanie projektu przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia budowlane. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzje zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę polegającą na: przebudowie dachu wraz adaptacją poddasza na cele mieszkalne oraz remont budynku na działce nr "3" w W., uznając że nie wymaga ona wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego jak również projektu zagospodarowania działki. Analogiczne stanowisko zaprezentował organ II instancji, potwierdzając, że przedmiotowej inwestycja nie wymaga decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Oceniając zasadność uznania przez organy obu instancji, iż w przedmiotowej sprawie wydanie pozwolenia na budowę nie wymaga decyzji o wz i zt należy podkreślić, że cytowane wyżej przepisy art. 39 ust 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego nie mają charakteru obligatoryjnego i jedynie stwarzają możliwość, a nie konieczność odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Nadto należy mieć na uwadze, że art. 39 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym limitatywnie wymienia rodzaje robót budowlanych, co do których możliwe jest odstępstwo o generalnej zasady, uzależniającej wydanie pozwolenia budowlanego od ważnej decyzji o wz i zt. W związku z tym podstawową kwestią jest ustalenie czy w przedmiotowej sprawie zachodził jeden z przypadków wymienionych w art. 39 ust 2 w/w ustawy. Zdaniem Sądu organy I i II instancji w nie wykazały w sposób prawidłowy i wyczerpujący, że w przedmiotowej sprawie, zachodzi ów szczególny przypadek uzasadniający możliwość rezygnacji z wymagania, aby starający się o pozwolenie na budowę nie przedkładał decyzji o wz i zt, a powinny to wykazać ze szczególną starannością tym bardziej, że ustalenie czego inwestycja dotyczy (przebudowy czy nadbudowy) stanowi podstawową kwestią sporną w niniejszej sprawie. Jak wynika z zaskarżonej decyzji organ II instancji uznał decyzję organu I instancji, w której przedmiotowa inwestycja została zakwalifikowana jako: "przebudowa dachu wraz adaptacją poddasza na cele mieszkalne oraz remont budynku" za poprawną jakkolwiek już w samej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zawierającej pozwolenie na budowę organ I instancji wskazuje, że "przebudowa dachu obejmie m. in. podniesienie ścianki kolankowej o 25 cm." Nadto, z porównania dwóch szkiców odręcznych, znajdujących się w części E projektu, dotyczącej inwentaryzacji, przedstawiających przedmiotowy budynek od strony elewacji frontowej i ogrodowej przed projektowaną przebudową, z rysunkami przedstawiającymi przekrój poprzeczny przebudowywanego budynku od strony elewacji frontowej i ogrodowej ( rys. nr A7 i A8) wynika, że budynek przed realizacją inwestycji posiada parter i poddasze, a po realizacji inwestycji: parter, podwyższone poddasze i antresolę (z wyodrębnionym pokojem i garderobą). Ponadto z planu wynika, że w domu przed przebudową znajduje się jeden komin a po przebudowie dom posiada 3 kominy (co wynika z rys. nr A. 10.) Porównanie szkicu elewacji frontowej domu przed przebudową ze rysunkiem nr A10 elewacji frontowej po przebudowie wskazuje, że dom uzyskuje balkon i taras, którego wcześnie nie posiadał. Należy również zwrócić uwagę, że z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że wysokość budynku przed przebudową wynosi od 8,50 do 9m (szkic inwentaryzacyjny elewacji frontowej), a po przebudowie jego wysokość wynosi 9,38 m (rysunek a7), a co za tym idzie wysokość budynku po przebudowie wzrasta, co pozostaje w wyraźnej sprzeczności z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, w której organ II instancji stwierdza, że "wysokość budynku po przebudowie nie ulegnie zmianie". Nadto w części opisowej projektu dotyczącej instalacji elektrycznej, sam projekt instalacji elektrycznej jest określony jako projekt dla "nadbudowanej części mieszkalnej". Zdaniem Sądu stwierdzone i niewyjaśnione sprzeczności i niejasności pozwalają poddać w wątpliwość czy organy w prawidłowy sposób zakwalifikowały przedmiotową inwestycję jako przebudowę dachu ....i remont budynku a nie jego nadbudowę lub rozbudowę (taras i balkon), tym bardziej, że organy nie uzasadniły w żaden sposób przyjętego stanowiska. W związku z powyższym pojawia się wątpliwość czy istniały w przedmiotowej sprawie przesłanki do wydania pozwolenia na budowę bez wymagania decyzji o wz i zt. Nadto należy zwrócić uwagę na fakt, że w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja ustalająca wz i zt, ważna i ostateczna w dacie podejmowania decyzji pierwszoinstancyjnej ( z akt nie wynika aby została zaskarżona). Decyzji ta wskazuje, że dla inwestycji określonej jako: przebudowa i wymiana dachu na działce nr "4" w m. W. ustala się m. in. warunki wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego, na które to warunki powołują się organy obu instancji. Z decyzji tej wynika, że wysokość przedmiotowego budynku została ustalona na l i ½ kondygnacji, a do wniosku o pozwolenie na budowę należy przedłożyć do zatwierdzenia dokumentację projektową zatwierdzoną przez Dyrekcję Ojcowskiego Parku Narodowego. W tej sytuacji pojawia się również wątpliwość czy projekt zakładający, że po zrealizowaniu inwestycji wysokość budynku wzrośnie, a budynek, który dotychczas składał się z parteru i poddasza z jednym pokojem, będzie miał oprócz parteru, dwupokojowe poddasze i dodatkowo antresolę z wydzielonym pokojem i garderobą (co wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego) powinien zostać zatwierdzony jako spełniający wymagania wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzona przez Sąd rozbieżność pomiędzy zatwierdzonym projektem budowlanym a ustaleniami nieuwzględnionej decyzji wz i zt pozwala stwierdzić, że skarżący zasadnie kwestionuje pominięcie przy wydaniu pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie decycji o wz i zt. Oceniając projekt budowlany, znajdujący się w aktach i stanowiący integralną część decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz o pozwoleniu na budowę, Sąd stwierdził, że nie spełnia on także innych wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 3 .11. 1998 w sprawie szczególnego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906) w tym: strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załączniki projektu nie są opatrzone numeracją co jest niezgodne z § 5, a jak wskazano wyżej, część rysunkowa projektu przebudowy obiektu budowlanego nie zawiera graficznego wyróżnienia stanu istniejącego, umożliwiającego m. in. jednoznaczne określenie wysokości budynku przed realizacją inwestycji, co stanowi istotne uchybienie w stosunku do § 12 pkt 5. 4. Nadto w części opisowej projektu dotyczącej instalacji elektrycznej, odnoszącej się do zakresu opracowania znajduje się błędne oznaczenie miejscowości w której znajduje się przedmiotowa inwestycja (M. zamiast W.). Odnosząc się bezpośrednio do decyzji organu I instancji Sąd stwierdził, że w osnowie decyzji brak skonkretyzowanego określenia wszystkich istotnych elementów przedmiotowej inwestycji, dotyczących samego budynku i jego usytuowania, brak wyraźnego określenia na czym ma polegać adaptacja strychu na cele mieszkalne, jakie instalacje zostaną wykonane (elektryczne, wodno-kanalizacyjne, jaki będzie zakres tych robót, jak jest usytuowany budynek gospodarczy podlegający wyburzeniu. Nie zostały również podane imiona, nazwiska i nr uprawnień pozostałych projektantów poza projektantem części architektoniczno-konstrukcyjnego. W odniesieniu do uzasadnienia Sąd stwierdził, że organ nie wyjaśnił powodów, dla których uznał, ze przedmiotowa inwestycja stanowi przebudowę a nie np. nadbudowę, co w sytuacji zarzutów podnoszonych przez skarżącego prowadzi do uchybienia zasadom wyrażonym w art. 8 i art. 11 k.p.a. tj. zasadzie pogłębionego zaufania i wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Z kolei oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że organ II instancji utrzymując decyzję organu I instancji w mocy, poprzestał na lakonicznym i niczym nie popartym stwierdzeniu, że: decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo, projekt budowlany był kompletny, a przedłożona dokumentacja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. tym samym uchybiając swoim obowiązkom wynikającym z art.7 art.77 i art. 107 § l i 3 k. p. Zdaniem Sądu organ II instancji ustosunkowując się do zarzutów skarżących podnoszących, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i narusza interesy osób trzecich organ nie wyjaśnił stronom dlaczego nie podziela ich poglądu, a w szczególności nie wyjaśnił wątpliwości dotyczących parametrów technicznych inwestycji w tym kluczowej kwestii czy budynek po wykonaniu inwestycji będzie wyższy w stosunku do stanu wyjściowego i czy przedmiotowa inwestycja polega na przebudowie czy nadbudowie budynku, a tym samym czy prawidłowe było uznanie przez organy I i II instancji że wydanie przedmiotowej decyzji nie wymagało ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczących usytuowania budynku, którego dotyczy przedmiotowa inwestycja, jak również przebiegu granicy pomiędzy działkami inwestora i skarżących Sąd stwierdził, że nie mogą one być przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a organ jest zobowiązany wziąć pod uwagę stan prawny nieruchomości istniejący w dniu wydania decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że omówione wyżej uchybienia wskazują na naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 32 ust 4 i 33 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 6, 7, 8, 11, 77 i 107 k.p.a. Podsumowując należy stwierdzić, że z wyżej przedstawionych względów, przy zastosowaniu art. 135 i art. 145 § l pkt l lit "a" i "c" ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżona decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, gdyż nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.