II OSK 672/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 701/02 w sprawie ze skargi W. P. i A. P. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2) zasądza solidarnie od W.P. i A. P. na rzecz T. K. kwotę 430 ( czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 701/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi W. P. i A. P. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji . Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust 4 oraz art. 87 ust. 1 pkt 2 w zw. z 82 ust 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. i T. K. pozwolenie na budowę inwestycji polegającej na przebudowie dachu wraz adaptacją poddasza na cele mieszkalne oraz remont budynku na działce Nr [...] w W., precyzując że przebudowa dachu obejmuje wymianę elementów konstrukcyjnych więźby, podniesienie ścianki kolankowej o 25 cm, adaptację strychu na cele mieszkalne, wejście od strony północnej (przeprojektowano istniejące schody). Prace jak zaznaczono należy wykonać po uprzednim wyburzeniu budynku gospodarczego. W decyzji określono powierzchnię zabudowy na 80,2 m2, kubaturę na 287,0 m3, a pow. użytkowa na 90.6 m2. oraz ustalono, że realizacja projektu opiera się na warunkach wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zatwierdzonego Uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. K. nr [...] poz. [...] z [...].). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów A. P., właściciela sąsiedniej działki Nr [...] zgłoszonych na etapie postępowania administracyjnego w sprawie wydania przedmiotowej decyzji, poinformował, że przedmiotowy projekt dotyczy adaptacji strychu na cele mieszkalne w istniejącym budynku, bez zmiany jego poziomego rzutu, zatem przebieg granicy między działkami Nr [...] i [...] nie ma wpływu na inwestycję, podobnie jak ewentualna korekta granicy. Na skutek odwołania A. P. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust 3 Prawa budowlanego oraz art.. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana prawidłowo, nie narusza ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., inwestycja nie wymaga wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestorzy wykazali się prawem do dysponowania terenem na cele budowlane, a tym samym wyczerpuje wymogi z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414). Organ stwierdził, że przedłożona dokumentacja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, a projekt budowlany jest kompletny i wykonany przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdzono że: na rysunku pokazującym usytuowanie obiektu podlegającego przebudowie dachu oraz remontowi zaznaczony jest teren inwestycji, "natomiast na rysunkach wchodzących w skład projektu budowlanego pokazane są wymiary obiektu po przebudowie dachu. Z porównania tych rysunków wynika, że wysokość budynku po przebudowie nie ulegnie zmianie, a więc uzasadnione interesy osób trzecich podlegających ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego nie ulegną zmianie". Odnosząc się do zarzutu dotyczącego usytuowania obiektu uznano go za niezasadny ponieważ zaskarżona decyzja dotyczy nie budowy obiektu lecz przebudowy dachu już istniejącego obiektu, który jak wynika z akt sprawy, znajduje się w odległości 3 m od granicy. W skardze na powyższą decyzję Wojewody M. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie , A. i W. P. wnieśli o jej uchylenie podnosząc, że projektowane prace będą wykraczać poza linie graniczne między działkami Nr [...] i [...], zgodne ze stanem faktycznym, wskazali że istniejący budynek nie znajduje się w odległości 3 m. od granicy z działka [...] lecz w odległości 1.10 m. do 1.65 m, nadto zauważyli, że nie zostały określone granice terenu inwestycji, decyzja nie spełnia warunków określonych art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego oraz wyrazili zastrzeżenia dotyczące uznania przez organy obu instancji, że w przedmiotowej sprawie, nie jest wymagana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, chociaż wcześniej taka decyzja została wydana bowiem w projekcie budowlanym znajduje się decyzja Wójta Gminy W. z [...], wydana na wniosek K. i T. K., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą przebudowa i wymiana dachu budynku Nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając wniesioną skargę na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał , że zasługuje ona na uwzględnienie . Sąd pierwszej instancji powołując się na reguły postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego w ich kontekście zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji ocenił jako wadliwe. Badając z urzędu zgodność zaskarżonej decyzji z prawem obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji podniesiono, że stosownie do art. 32 ust 4 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym stosownie do treści art. 39 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a stosownie do treści art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego nie jest wymagany w projekcie budowlanym przebudowy lub montażu obiektu budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu, jeżeli zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to jak zauważył Sąd odstępstwo od dyspozycji wyrażonej w art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z 7 lipca1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazującej dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę między innymi decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie przywołano treść art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit a i b Prawa budowlanego który nakłada na organ w szczególności obowiązek , aby przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdził m. in.: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Oceniając zasadność uznania przez organy obu instancji, iż w przedmiotowej sprawie wydanie pozwolenia na budowę nie wymaga decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podkreślono, że cytowane wyżej przepisy art. 39 ust 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 34 ust 3a Prawa budowlanego nie mają charakteru obligatoryjnego i jedynie stwarzają możliwość, a nie konieczność odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Zaznaczono ,iż art. 39 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym limitatywnie wymienia rodzaje robót budowlanych, co do których możliwe jest odstępstwo o generalnej zasady, uzależniającej wydanie pozwolenia budowlanego od ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym podstawową kwestią jest ustalenie czy w przedmiotowej sprawie zachodził jeden z przypadków wymienionych w art. 39 ust 2 w/w ustawy. Zdaniem Sądu organy obu instancji w nie wykazały w sposób prawidłowy i wyczerpujący, że w przedmiotowej sprawie, zachodzi ów szczególny przypadek uzasadniający możliwość rezygnacji z wymagania, aby starający się o pozwolenie na budowę nie przedkładał decyzji o warunkach zabudowy , a powinny to wykazać ze szczególną starannością tym bardziej, - że ustalenie czego inwestycja dotyczy (przebudowy czy nadbudowy) stanowi podstawową kwestią sporną w niniejszej sprawie. Zauważono , że jak wynika z zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji uznał decyzję organu pierwszej instancji, w której przedmiotowa inwestycja została zakwalifikowana jako: "przebudowa dachu wraz adaptacją poddasza na cele mieszkalne oraz remont budynku" za poprawną , jakkolwiek już w samej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zawierającej pozwolenie na budowę organ pierwszej instancji wskazuje, że "przebudowa dachu obejmie m. in. podniesienie ścianki kolankowej o 25 cm." Nadto, uznano , iż z porównania dwóch szkiców odręcznych, znajdujących się w części E projektu, dotyczącej inwentaryzacji, przedstawiających przedmiotowy budynek od strony elewacji frontowej i ogrodowej przed projektowaną przebudową, z rysunkami przedstawiającymi przekrój poprzeczny przebudowywanego budynku od strony elewacji frontowej i ogrodowej (rys. nr A7 i A8) wynika, że budynek przed realizacją inwestycji posiada parter i poddasze, a po realizacji inwestycji: parter, podwyższone poddasze i antresolę (z wyodrębnionym pokojem i garderobą). Ponadto z planu wynika, że w domu przed przebudową znajduje się jeden komin a po przebudowie dom posiada [...] kominy (co wynika z rys. Nr A. 10.) Porównanie szkicu elewacji frontowej domu przed przebudową z rysunkiem Nr A10 elewacji frontowej po przebudowie wskazuje, że dom uzyskuje balkon i taras, którego wcześnie nie posiadał. Zwrócono również uwagę, że z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że wysokość budynku przed przebudową wynosi od 8,50 do 9 m (szkic inwentaryzacyjny elewacji frontowej), a po przebudowie jego wysokość wynosi 9,38 m (rysunek a7), a co za tym idzie wysokość budynku po przebudowie wzrasta, co pozostaje w wyraźnej sprzeczności z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy stwierdza, że "wysokość budynku po przebudowie nie ulegnie zmianie". Nadto w części opisowej projektu dotyczącej instalacji elektrycznej, sam projekt instalacji elektrycznej jest określony jako projekt dla "nadbudowanej części mieszkalnej". Zdaniem Sądu stwierdzone i niewyjaśnione sprzeczności i niejasności pozwalają poddać w wątpliwość czy organy w prawidłowy sposób zakwalifikowały przedmiotową inwestycję jako przebudowę dachu ....i remont budynku a nie jego nadbudowę lub rozbudową (taras i balkon), tym bardziej, że organy nie uzasadniły w żaden sposób przyjętego stanowiska. W związku z powyższym pojawia się wątpliwość czy istniały w przedmiotowej sprawie przesłanki do wydania pozwolenia na budowę bez wymagania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na fakt, że w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja ustalająca warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , ważna i ostateczna w dacie podejmowania decyzji pierwszoinstancyjnej zauważając , że z akt nie wynika aby została zaskarżona . Decyzji ta wskazuje, że dla inwestycji określonej jako: przebudowa i wymiana dachu na działce Nr [...] w m. W. ustala się m. in. warunki wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego, na które to warunki powołują się organy obu instancji. Z decyzji tej wynika, że wysokość przedmiotowego budynku została ustalona na 1 i 1/2 kondygnacji, a do wniosku o pozwolenie na budowę należy przedłożyć do zatwierdzenia dokumentację projektową zatwierdzoną przez Dyrekcję [...] Parku Narodowego. W tej sytuacji w ocenie Sądu pojawia się również wątpliwość czy projekt zakładający, że po zrealizowaniu inwestycji wysokość budynku wzrośnie, a budynek, który dotychczas składał się z parteru i poddasza z jednym pokojem, będzie miał oprócz parteru, dwupokojowe poddasze i dodatkowo antresolę z wydzielonym pokojem i garderobą (co wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego) powinien zostać zatwierdzony jako spełniający wymagania wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzona przez Sąd rozbieżność pomiędzy zatwierdzonym projektem budowlanym a ustaleniami nieuwzględnionej decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pozwala stwierdzić, że skarżący zasadnie kwestionuje pominięcie przy wydaniu pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . Oceniając projekt budowlany, znajdujący się w aktach i stanowiący integralną część decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz o pozwoleniu na budowę, Sąd stwierdził, że nie spełnia on także innych wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 3 listopada 1998r. w sprawie szczególnego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906) w tym: strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załączniki projektu nie są opatrzone numeracją co jest niezgodne z § 5 , a jak wskazano wyżej, część rysunkowa projektu przebudowy obiektu budowlanego nie zawiera graficznego wyróżnienia stanu istniejącego, umożliwiającego m. in. jednoznaczne określenie wysokości budynku przed realizacją inwestycji, co stanowi istotne uchybienie w stosunku do § 12 pkt 5. 4. Nadto w części opisowej projektu dotyczącej instalacji elektrycznej, odnoszącej się do zakresu opracowania znajduje się błędne oznaczenie miejscowości w której znajduje się przedmiotowa inwestycja (M. zamiast W.) Odnosząc się bezpośrednio do decyzji organu pierwszej instancji Sąd stwierdził, że w osnowie decyzji brak skonkretyzowanego określenia wszystkich istotnych elementów przedmiotowej inwestycji, dotyczących samego budynku i jego usytuowania, brak wyraźnego określenia na czym ma polegać adaptacja strychu na cele mieszkalne, jakie instalacje zostaną wykonane (elektryczne, wodno-kanalizacyjne, jaki będzie zakres tych robót, jak jest usytuowany budynek gospodarczy podlegający wyburzeniu. Nie zostały również podane imiona, nazwiska i nr uprawnień pozostałych projektantów poza projektantem części architektoniczno-konstrukcyjnego. W odniesieniu do uzasadnienia Sąd stwierdził, że organ nie wyjaśnił powodów, dla których uznał, że przedmiotowa inwestycja stanowi przebudowę a nie np. nadbudowę, co w sytuacji zarzutów podnoszonych przez skarżącego prowadzi do uchybienia zasadom wyrażonym w art. 8 i art. 11 k.p.a. tj. zasadzie pogłębionego zaufania i wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Z kolei oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że organ odwoławczy poprzestał na lakonicznym i niczym nie popartym stwierdzeniu, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana prawidłowo, projekt budowlany był kompletny, a przedłożona dokumentacja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, tym samym uchybiając swoim obowiązkom wynikającym z art.7 art.77 i art. 107 § 1 i 3 kpa. Zdaniem Sądu organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów skarżących podnoszących, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i narusza interesy osób trzecich organ nie wyjaśnił stronom dlaczego nie podziela ich poglądu, a w szczególności nie wyjaśnił wątpliwości dotyczących parametrów technicznych inwestycji w tym kluczowej kwestii czy budynek po wykonaniu inwestycji będzie wyższy w stosunku do stanu wyjściowego i czy przedmiotowa inwestycja polega na przebudowie czy nadbudowie budynku, a tym samym czy prawidłowe było uznanie przez organy obu instancji że wydanie przedmiotowej decyzji nie wymagało ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że przywołane wyżej uchybienia wskazują na naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 32 ust 4 i 33 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 6, 7, 8, 11, 77 i 107 k.p.a. co pozwoliło przy zastosowaniu art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł T. K. zaskarżając go w całości . Wyrokowi temu zarzucił: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że wymagane było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 39 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że wymagane było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 3) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że złożony projekt budowlany jest niekompletny, wymagane było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono , że skarżący K. i T. K. dnia [...] otrzymali decyzję Wójta Gminy W. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji "przebudowa i wymiana dachu budynku Nr [...] na działce Nr [...], w W. Inwestycja ta dotyczy istniejącego budynku na działce i ma polegać na przebudowie kondygnacji i wymianie dachu, ale nie wiąże się to ze zmianą zagospodarowania terenu. Jednakże na skutek odwołania A. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dnia [...] wydało decyzję (Nr Kol. Odw. [...]) o uchyleniu powołanej decyzji Wójta Gminy W. i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało organowi pierwszej instancji, treść art. 39 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym , określający sytuacje ,które roboty budowlane nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjaśniono ,że zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu potrzebna była w przypadku remontu, montażu, przebudowy oraz zmiany przeznaczenia budynku pod warunkiem, że prace te spowodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu, tj. nastąpi trwała ingerencja w przestrzeń. Nie była natomiast wymagana dla robót budowlanych wymienionych limitatywnie w art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, chociażby skutkowały one zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Zauważono , że przepis art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego, stanowi , że projekt budowlany przebudowy lub montażu obiektu budowlanego, jeżeli, zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wymaga także sporządzenia przez wnioskodawcę projektu zagospodarowania działki lub terenu, sporządzonego na aktualnej mapie, obejmujący określenie granic działki lub terenu, usytuowania, obrysu i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układu komunikacyjnego i układu zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiaru, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Tym samym zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że przepis ten w istocie jest oparty o zasadę uznania administracyjnego, dającego organowi pierwszej instancji możliwość interpretowania, czy zostały spełnione przesłanki z art. 39 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji w oparciu o treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jak i w oparciu o treść wniosku i sporządzone do niego załączniki, zasadnie uznały, że roboty budowlane planowane przez małżonków K., polegały na remoncie lub montażu, przebudowie oraz zmianie przeznaczenia budynku lub jego części, nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Od samego początku wnioskodawcy wnosili "o przebudowę" istniejącego budynku . Nadto zauważono , iż w uzasadnieniu wyroku, zaskarżonym decyzjom postawiono zarzut, że złożony projekt budowlany, przewiduje podniesienie ścianki kolankowej o 25 cm. Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia przebudowy stąd też zdaniem skarżącego "przebudową" jest zmiana układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, mogąca dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, jak i wypełniających, np. związana ze sposobem użytkowania obiektu. W związku z tym, projekt "przebudowy poddasza i wymiany więźby dachowej w budynku Nr [...] na działce Nr [...] w W." złożony przez skarżących spełnia powyższą definicję. Zakres adaptacji budynku obejmował: dostosowanie fundamentów, zmianę materiałów wykończenia elewacji, zmianę pokrycia dachowego, zmianę stolarki, zmianę materiałów wykończenia posadzek, zmianę instalacji wewnętrznych. Zarzut podwyższenia ścianki kolankowej nie wskazuje w jakikolwiek sposób na ewentualną "nadbudowę", gdyż ściana kolankowa służy do oparcia mur łaty, a wysokość tej ściany do płyty żelbetowej wynosiła 145 cm. W zakresie prac przewidzianych przez projekt budowlany, nie został zwiększony gabaryt budynku, a jedynie wewnętrzne rozwiązania mieszkalne, co w istocie jest zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku. Jak powszechnie wiadomo, zaprojektowanie antresoli wewnątrz budynku, nie jest wprowadzeniem nowej kondygnacji w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Wewnętrzny podział na kondygnację i antresolę nie powoduje zwiększenia wysokości budynku. Równocześnie zaprojektowanie dwóch dodatkowych kominów (rysunek A10) jest zmianą elementów wypełniających. Właśnie rysunki A7 i A8 potwierdzają projektowany zakres przebudowy. W kwestii balkonu i tarasu, uzasadnienie Sądu pierwszej instancji jak podkreślono nie jest prawidłowe. Na mapie sytuacyjnej, inwentaryzacji działki Nr [...], została zawarta informacja, że zarówno "weranda" jak i "taras" przed przebudowa istniały, ale w wyniku zmian ulegały wyburzeniu (kolor zielony) i w ich miejsce zostały zaprojektowane w nowej formie. Taras znajdował się nad garażem, który w projekcie został pozostawiony. Tym samym nie doszło do zmniejszenia odległości budynku od granicy z działką sąsiada, przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. 1999 r. Nr 15 poz. 140 ze zm.) pozwala na pomniejszenie odległości od granicy działki przez okapy, gzymsy, balkony i loggie. Samo tylko przyjęcie, że przebudowa doprowadzi do powstania loggii, bez jednoczesnego uznania, iż doszło do powstania nowej ściany, nie miałoby wpływu na ocenę zachowania odległości. W przepisie § 12 ust. 5 jest bowiem mowa o zmniejszeniu odległości od granicy). Nie można zatem w ocenie skarżącego mówić, że planowana budowa jest nadbudową. Przez nadbudowę rozumie się powiększenie istniejącego budynku przez zwiększenie jego wysokości w wyniku nadbudowy. Nie jest to także rozbudowa, gdyż rozbudowa jest powiększenie istniejącego obiektu budowlanego, co w istocie nie nastąpiło. Zarzuty dotyczące braku wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 3 listopada 1998 w sprawie szczególnego zakresu i formy projektu budowlanego uznano za bezpodstawne, skoro polegają na zarzuceniu braku wskazania określenia wysokości budynku przed realizacją projektu. Tymczasem na stronie 4 uzasadnienia wskazano wyraźnie wysokość budynku przed realizacją projektu, powołując się na kwestionowany później projekt. Błędne oznaczenie miejscowości (M. zamiast W.) jest drobnym błędem pisarskim, nie mający znaczenia dla sprawy. Zdaniem skarżącego nie została naruszona zasada pogłębionego zaufania wyrażona w art. 8 kpa. Organ stwierdzając brak konieczności wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zaakceptował stanowisko wyrażone w uzasadnieniu stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy procesowej. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie zgłoszono zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 4 i art. 34 ust. 3 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U z 2000 r. Nr 106 , poz. 1126 ze zm.) oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. Nr z 1999 r. Nr 15 , poz. 139 ze zm. ) polegający na przyjęciu , że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wymagane było uzyskanie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . Ponadto zarzucono błędną wykładnię art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na przyjęciu , że złożony projekt budowlany jest niekompletny , gdyż wymaga decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . Mając na uwadze tak wskazane zarzuty skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spór prawny w tej sprawie w istocie dotyczy tego czy mamy do czynienia z przebudową czy też nadbudową zaś w jego konsekwencji czy wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla realizowanego przedsięwzięcia czy też nie a jego rozstrzygniecie możliwe jest tylko na gruncie stanu faktycznego przyjętego w sprawie. Z dyspozycji art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wynika , że nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu : roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu , przebudowie oraz zmianie przeznaczenia budynku lub jego części , jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu ( pkt. 1 ) , oraz roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę ( pkt. 2) . Z kolei pozwolenie na budowę stosownie do dyspozycji art. 32 ust. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.) może być wydane wyłącznie temu kto złoży wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym . Niewątpliwie przy uwzględnieniu przepisów wskazanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym regułą jest realizowanie inwestycji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . Odstąpienie od tej zasady stanowi wyjątek, którego nie można domniemywać . Przeciwnie przepisy art. 39 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy nie można interpretować w sposób rozszerzający. Nie ulega wątpliwości , że przeprowadzenie wszelkich działań mieszczących się w kategorii robót budowlanych wymaga zasadniczo ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątkiem będą te roboty budowlane , które nie spowodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu bądź użytkowania obiektu budowlanego jak też nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Poprzez zestawienie terminów remont, montaż i przebudowa z pojęciem budowy należy wyjaśnić , iż w takiej sytuacji chodzi o roboty budowlane polegające na przetworzeniu obiektu lub jego części już istniejącej , nie zaś stworzenie obiektu od nowa . Z literalnego brzmienia wskazanego przepisu art. 39 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , oraz z faktu , że wyjątki traktuje się w sposób restrykcyjny wynika ,że przesłanką braku podstaw do wystąpienia o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu będzie brak zmiany sposobu zagospodarowania terenu jak i także wykonywanie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę zatem wyłącznie brak zmiany sposobu zagospodarowania terenu mógł stanowić przesłankę braku wymagalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . Niewątpliwie sformułowanie - zmiana sposobu użytkowania terenu -stanowi pojęcie niedookreślone czyli takie , które nie zostało wyraźnie zdefiniowane w sposób normatywny ( częściowe przybliżenie pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zawiera art. 71 Prawa budowlanego). Stąd też poprzez zmianę sposobu zagospodarowania terenu należy rozumieć przekształcenie przestrzeni (terenu) w sposobie zagospodarowania bądź istniejącego już obiektu ( w sposobie użytkowania ) , prowadzące do zmiany dotychczasowego przeznaczenia . Tym samym przyjąć należy , iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wymagana w przypadku wykonania , odbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego . Nadto decyzja ta jest potrzebna w przypadku remontu , montażu , przebudowy oraz zmiany przeznaczenia budynku pod warunkiem ,że prace te spowodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu tj. nastąpi trwała ingerencja w przestrzeń . W rozpoznawanej sprawie na co zwrócono trafnie uwagę w skardze kasacyjnej skarżący od samego początku zgłaszali żądanie przebudowy dachu wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne oraz remont budynku na działce Nr 168. Zatem tak określone żądanie strony stanowiło przedmiot postępowania i zostało uwzględnione przez organ architektoniczno - budowlany w zaskarżonych decyzjach i dlatego nie można przyjąć , że postępowanie dotyczy nadbudowy z czym przecież wiązałoby się zrealizowanie dodatkowej kondygnacji w spornym obiekcie budowlanym inwestorów. Jednakże z faktem realizacji dodatkowej kondygnacji nie mamy do czynienia w tej sprawie , zaś realizowana jest przebudowa a to oznacza zmianę układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego . Sąd pierwszej instancji przyjął , że z nadbudową budynku wiąże się m.in. podniesienie ścianki kolankowej co zawarte jest w zatwierdzonym projekcie i udzielonym pozwoleniu na przebudowę dachu . Fakt ten wbrew stanowisku Sądu nie dowodzi , że wiąże się to z nadbudową budynku . Ścianka kolankowa jest przedłużeniem zewnętrznym ścian nośnych ponad poziom stropu ostatniej kondygnacji. Wraz z dachem tworzy przestrzeń poddasza , najczęściej wykorzystuje się ją jako podparcie konstrukcji więźby dachowej. Wskazana ścianka kolankowa w tej sprawi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie daje podstaw do przyjęcia , że następuje nadbudowa obiektu lecz , że dokonuje się przebudowa dachu wraz z adaptacją poddasza , bowiem temu ma służyć zrealizowanie tej ścianki. Również należy zgodzić się z argumentacją skargi , iż wskazywane w motywach zaskarżonego wyroku przekroje poprzeczne przebudowywanego budynku z których wynikało , że budynek przed realizacja miał parter i poddasze a po realizacji inwestycji ; parter , podwyższone poddasze i antresolę ( z wyodrębnionym pokojem i garderobą) nie pozwala przyjąć , że następuje nadbudowa budynku gdyż w dalszym ciągu pozostają dwie kondygnacje a to parter i podwyższone poddasze . Należy bowiem wyjaśnić , że pojęcie antresola nie jest zdefiniowane w przepisach Prawa budowlanego jak też w przepisach wykonawczych albowiem nie jest to pojęcie prawne lecz architektoniczne . Oznacza ono półpiętro – pomieszczenie mieszkalne z przestrzeni parteru budynku mieszkalnego i nie stanowi zatem osobnej kondygnacji. Tym samym nie zwiększono gabarytu budynku a jedynie wewnętrzne rozwiązania mieszkalne jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej . Wewnętrzny podział na kondygnacje i antresolę nie powoduje zwiększenia wysokości budynku , którą w projekcie określono na 9 m 38 cm. ( projekt nr rys. A8 ). W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko organu, iż wysokość budynku po przebudowie nie uleganie zmianie zakwestionowane zostało wyłącznie w oparciu o wskazanie wartości przybliżonej ( a nie rzeczywistej ) wysokości budynku przed przebudową i wymianą dachu na podstawie szkicu inwentaryzacyjnego elewacji frontowej , który określał go na około 8,5 – 9 m. Jednocześnie Sąd ten uznał , w dalszej części uzasadnienia ,wskazując na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego , że projekt nie zawiera graficznego wyróżnienia stanu istniejącego, umożliwiającego miedzy innymi jednoznaczne określenie wysokości budynku przed realizacją inwestycji . Tym samym nie można w tak przyjętym stanie faktycznym uznać za Sądem pierwszej instancji , że wysokość budynku po przebudowie ulegnie zmianie . Należy zgodzić się również z stanowiskiem skarżącego , że zaprojektowanie dwóch kominów dodatkowo jest zmianą elementów wypełniających , która nie wpływa na przyjęcie stanowiska , że w sprawie mamy do czynienia z nadbudową . Natomiast wadliwe wskazanie w części opisowej projektu dotyczącej instalacji elektrycznej , że jest to projekt dla ‘’nadbudowanej części mieszkalnej " przede wszystkim w kontekście decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę dachu wraz z adaptacją poddasza nie może powodować , że w tej sprawie realizowana jest nadbudowa, gdyż opis projektu nie ma w tym przypadku decydującego znaczenia. Odnosząc dalsze rozważania do kwestii zrealizowania balkonu i tarasu , którego wcześniej jak to zauważył Sąd pierwszej instancji dom nie posiadał , to należy podzielić stanowisko skarżącego , iż ten argument nie może się ostać w okolicznościach niniejszej sprawy. Przede wszystkim z analizy mapy sytuacyjnej działki Nr [...] znajdującej się w projekcie budowlanym wynika , iż przed przebudową przy obiekcie istniały garaż , weranda , taras , a część z nich przeznaczona została do wyburzenia i faktycznie te elementy zostały oznaczone kolorem zielonym i dlatego też należy uznać , że zaprojektowano je w nowej formie . Okoliczność ta wskazuje również na to , że nie nastąpiła trwała ingerencja w przestrzeń. Dlatego też należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione gdyż Sąd pierwszej instancji w świetle poczynionych ustaleń dokonał błędnej wykładni art. 32 ust. 4 pkt. 1 i art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie , że wymagane było w tej sprawie przy wykazanych zastrzeżeniach uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla planowanej inwestycji a to już stanowiło wystarczającą podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej . Tym samym nie można wobec powyższych rozważań przyjąć , że w sprawie mamy do czynienia z nadbudową lecz z przebudową i wymianą dachu w istniejącym budynku , która nie zmienia sposobu zagospodarowania działki odnośne funkcji jak i przeznaczenia . W konsekwencji brak było podstaw do wymagania od inwestora w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla zamierzonej inwestycji polegającej na przebudowie dachu wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne skoro usytuowanie obiektu pozostaje niezmienione a jednocześnie nie następuje trwała ingerencja w przestrzeń. Konsekwencją takiego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego jest brak podstaw do nakazywania organom administracji czynienia rozważań w odniesieniu do kwestii dotyczących zakresu prac budowlanych ( rozbudowa czy nadbudowa) i potrzeby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto informacyjnie zauważyć należy w tym miejscu , że Sąd pierwszej instancji nawet przyjmując potrzebę rozważenia poprzedzenia wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę w tej sprawie decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje w motywach swego rozstrzygnięcia , że jednak taka decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] cytat " ważna i ostateczna w dniu podejmowania decyzji pierwszoinstancyjnej " została wydana i w oparciu o jej treść dokonuje także oceny zarzutów skarżących przyjmując jednocześnie, że postanowienia tej decyzja nie zostały uwzględnione ( strona 5 wyroku ) co stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy twierdzenie nieuprawnione. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nakazywało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz orzec o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 185 § 1 i 203 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) .