I OSK 589/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Joanna Runge-Lissowska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Wa 2091/05 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Szefa Służby Celnej z dnia [...] nr [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. R. na rzecz Szefa Służby Celnej kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złoty) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 02 lutego 2006 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2091/05, oddalił skargę Z. R. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Szefa Służby Celnej z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...], zmienił decyzję ostateczną z dnia 04 marca 2005 r., uwzględniając wniosek Z. R., nazywanego dalej skarżącym, w części dotyczącej miejsca pełnienia służby i terminu jej rozpoczęcia. Zmiana decyzji nastąpiła w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze stan faktyczny sprawy oraz treść cytowanego powyżej przepisu, Sąd I instancji nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, o którym mówi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Za niezasadne uznał również argumenty pełnomocnika, który odwołał się do przepisów prawa materialnego, które nie były powołane przez organ administracji publicznej w żadnej z decyzji o przeniesieniu skarżącego. Jak podkreślił Sąd, wspomniany zarzut naruszenia mógłby mieć znaczenie tylko wtedy, gdyby skarżący podniósł go na etapie postępowania zwykłego, którego przedmiotem byłaby decyzja o przeniesieniu skarżącego do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Służby Celnej. Sąd I instancji przyjął, że skarżący, chcąc dokonać zmiany decyzji w zakresie miejsca pełnienia służby, powinien był wystąpić do organu z wnioskiem o jej zmianę w formie przewidzianej w ustawie o Służbie Cywilnej, bez dążenia do wzruszenia decyzji, która zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie może zostać zmieniona. Odmienne rozstrzygnięcie organu, zgodne z żądaniem skarżącego, spowodowałoby wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 155 K.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zaskarżył wspomniany wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wspomnianemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641 z późn. zm.) w związku z art. 1891 i art. 178 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 z późn. zm.). W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podał, że w dniu [...] została wydana kolejna decyzja rozstrzygająca kwestię zmiany miejsca pracy skarżącego i przeniesienia go na wschodnią granicę Polski. Została zaskarżona, gdyż kończyła pewien ciąg zdarzeń związanych z alokacją skarżącego. Natomiast niemożliwe było, zdaniem pełnomocnika skarżącego, zaskarżenie innej decyzji wydanej w sprawie, gdyż organ odmówiłby stwierdzenia jej nieważności, uznając, że decyzja nie była ostateczna w toczącym postępowaniu administracyjnym. Stąd taki wniosek organ uznałby za bezzasadny. Skarżący, wskazując na przepisy art. 43 ust 2 ustawy o Służbie Cywilnej oraz art. 1891 Kodeksu pracy, stwierdził, że w sytuacji, gdy oboje rodzice dziecka w wieku poniżej czterech lat pracują, niedopuszczalne jest przeniesienie funkcjonariusza służby celnej, bez jego zgody, poza stałe miejsce pracy. Dla potwierdzenia swojej racji pełnomocnik skarżącego odwołał się do oficjalnego stanowisko Szefa Służby Celnej, wyrażonego w piśmie z dnia 06 maja 2005 r., zatytułowanym "Ustalenia zapadłe podczas spotkania Podsekretarza Stanu, Szefa Służby Celnej z przedstawicielami ogólnokrajowych związków zawodowych działających w Służbie Celnej w dniu 05 maja 2005 r., OO-WK-002-6/05/3222", w którym Minister W. Czyżowicz przedłożył informację dotyczącą alokacji kadr, opartą na opinii prawnej wydanej przez niezależnego eksperta. W powołanym dokumencie przyjęto zakaz przenoszenia funkcjonariusza celnego sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat czterech. W związku z powyższym funkcjonariusze spełniający to kryterium są wyłączeni z alokacji. Skarżący zauważył także, że stanowisko Szefa Służby Celnej dotyczące sposobu załatwiania spraw alokacji jest zbieżne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Elementem korzystniejszym jest jedynie brak wymagań, co do zatrudnienia obojga rodziców. Odnosząc obowiązujące przepisy wraz z cytowaną opinią Ministra do swojej sytuacji rodzinnej skarżący podkreślił, że obydwoje rodzice dziecka w chwili wydawania decyzji byli zatrudnieni a skarżący nigdy nie wyraził zgody na przeniesienie służbowe do miejscowości oddalonej o 600 km. od miejsca zamieszkania. Zdaniem pełnomocnika skarżącego przy wydawaniu decyzji złamano podstawowe przepisy dotyczące uprawnień pracowników aparatu celnego, polegające na przeniesieniu danego pracownika w chwili, gdy sytuacja osobista takiej osoby na to nie pozwala. Podana okoliczność uzasadniała wniosek o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Szef Służby Celnej, pismem z dnia 13 kwietnia 2006 r. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Ponadto organ administracji podkreślił bezzasadność zarzutu o niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji przepisów 43 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641 z późn. zm.) w związku z art. 1891 i art. 178 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), z uwagi na to, że Sąd, wydając rozstrzygnięcie, wspomnianych przepisów nie zastosował. Ponadto organ podkreślił, że treść art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie pozwala na uczynienie cytowanych przepisów przedmiotem badania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, albowiem wówczas przedmiotem rozpoznania legalności stałaby się sprawa przeniesienia służbowego funkcjonariusza celnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), nazywanej dalej p.p.s.a., zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej muszą odnosić się do wyroku Sądu I instancji, tj. muszą być skierowane przeciwko orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnemu i muszą być sformułowane z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt FSK 103/04) W myśl art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany wnioskiem skarżącego, określającym przedmiot zaskarżenia (całość bądź oznaczoną część zaskarżonego orzeczenia). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej "oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia". (Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004 r., str. 259) Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może oprzeć się na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącego nie wskazał cytowanego powyżej przepisu przy formułowaniu zarzutów, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 43 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej oraz art. 1891 i art. 178 § 2 Kodeksu pracy. Tymczasem celem rozważań Sądu I instancji było ustalenie czy w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z powołaniem w podstawie decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...], art. 155 K.p.a. Decyzja ta została utrzymana w mocy, decyzją tegoż organu z dnia [...], zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd przyjął, że organ administracji nie naruszył procedury, odwołując się do trybu nadzwyczajnego przewidzianego we wspomnianym art. 155 K.p.a. Wyjaśnił, że celem postępowania wszczętego i prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, lecz sprawdzenie, czy przy ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Zdaniem Sądu I instancji, organ zastosował się do treści art. 155 K.p.a. i ocenił czy w sprawie wystąpiły racje społeczne lub słuszny interes strony, które pozwoliłyby na pozytywne ustosunkowanie się do złożonego wniosku. Jednocześnie Sąd I instancji odrzucił jako niezasadne żądanie skarżącego o stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji w związku z tym, że ograniczono je do wskazania przepisów prawa materialnego, które nie zostały przywołane przez organ w żadnej z decyzji. Porównując treść orzeczenia Sądu I instancji z podaną podstawą skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził niezrozumienie kryteriów, jakim winna odpowiadać skarga kasacyjna. Wskazuje na to brak odniesienia się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do wspomnianego orzeczenia i powołanie jako jej podstawy przepisów, które nie były zastosowane przez Sąd I instancji. Powyższa okoliczność rodzi ponadto uzasadnione wątpliwości, co do intencji wnoszącego skargę kasacyjną, gdyż ponowne odwołanie się do przepisów art. 43 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej oraz art. 1891 i art. 178 § 2 Kodeksu pracy, które powoływano, odwołując się od decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym, może sugerować, że strona występująca z zarzutami skierowanymi pod adresem organów administracji publicznej, przyjęła, że dzięki wniesionemu środkowi odwoławczemu Naczelny Sąd Administracyjny po raz kolejny dokona oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Odczytując w ten sposób zarzuty skargi kasacyjnej należy podkreślić, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również inne akty normatywne dotyczące tych sądów, nie zawierają przepisów przewidujących możliwość wniesienia skargi kasacyjnej od decyzji lub innych aktów organów administracji publicznej. (por. postanowienie Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2004 r., sygn. FSK 63/04 ONSAiWSA). W myśl wspomnianej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje bezpośredniej kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych zaskarżonych do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.