III SA/Wr 304/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca), Asesor WSA Anetta Chołuj, Protokolant: Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Ś. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 17 maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy Ś. K. z 14 kwietnia 2005 r. o d d a l a skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym dnia 17.05.2005 r. Nr [...] Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwał Rady Gminy Ś. K. z dnia 14.04.2005 r., a to uchwał: - Nr [...] - w sprawie przyjęcia rezygnacji i odwołania przewodniczącego Rady Gmina Ś. K., - Nr [...] - w sprawie przyjęcia rezygnacji z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Gmina Ś. K., - [...] - w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Gminy Ś. K., - [...] - w sprawie wyboru wiceprzewodniczącego Rady Gminy Ś. K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewoda D. wskazał art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził, że w/w uchwały zostały podjęte z naruszeniem art.19 ust. 5 w zw. z art.14 powołanej ustawy samorządowej. Organ nadzoru wyjaśnił, że zwrócono się do Rady Gminy z zapytaniem, czy przedmiotem uchwał było odwołanie czy przyjęcie rezygnacji z funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego Rady Gminy a z udzielonej odpowiedzi wynikało, iż uchwały podjęto na skutek złożenia przez te osoby rezygnacji. Zdaniem Wojewody D. przyjęte uchwały dotyczyły rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego a więc powinny być podjęte zgodnie art. 19 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis stanowi, że "W przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rada podejmuje uchwałę w sprawie przyjęcia tej rezygnacji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia złożenia rezygnacji.". Stwierdzono, iż z § 1 obu uchwał wynika, że podjęte zostały w wyniku głosowania tajnego, zgodnie zaś z treścią art. 14 ustawy "Uchwały rady gminy zapadają większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej". Tak więc, jak wywodził Wojewoda D., zasadą jest podejmowanie uchwał w trybie jawnym, natomiast głosowanie tajne wynikać musi wyraźnie z przepisu ustawy. Przepis art. 19 ust. 5 nie przewiduje głosowania tajnego nad przyjęciem rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy. A contrario tryb tajny przewiduje ustawa w art. 19 ust. 1 przy wyborze i odwołaniu tych osób. W ocenie organu nadzoru niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja tego przepisu polegająca na wnioskowaniu, że skoro odwołanie następuje w głosowaniu tajnym to i przyjęcie rezygnacji musi nastąpić w takim trybie. Wojewoda D. wyraził pogląd, iż skoro brak jest wyraźnego przepisu ustawy przewidującego głosowanie tajne to stwierdzić należy, iż wolą ustawodawcy było zachowanie ogólnej reguły głosowania w trybie jawnym. Organ nadzoru uznał, że stanowisko zajęte przez NSA Ośrodek Zamiejscowego we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 144/99 - na który powoływała się Rada Gminy Ś. K. - odnosiło się do nieaktualnego stanu prawnego. Ustęp 5 i 6 art. 19 ustawy, dotyczące przyjęcia rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy, zostały dokonane ustawą z dnia 11.04.2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 479). Wywodzono, że przed wprowadzeniem tych zmian ustawie nie była znana instytucja przyjęcia rezygnacji tych osób i powołane orzeczenie, wydane na tym tle, nakazywało analogicznie przyjmować rezygnacje tych osób w trybie, w jakim są one powoływane i odwoływane, a więc w glosowaniu tajnym. Jednakże w obecnym stanie prawnym, ze względu na brzmienie przepisów art. 19 ust. 5 i 6 - w ocenie organu nadzoru - trudno mieć jakiekolwiek wątpliwości co do trybu podejmowania tych uchwał. Odnośnie pozostałych dwóch uchwał, w sprawie wyboru Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady Gminy Ś. K., Wojewoda D. wskazał, że stwierdzić należy nieważność tych uchwał; skoro Rada Gminy nie przyjęła skutecznie rezygnacji Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącej - to Rada Gminy miałaby dwóch przewodniczących i trzech wiceprzewodniczących - a prawo takiej możliwości nie dopuszcza. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 ustawy rada gminy wybiera ze swego grona jednego przewodniczącego, natomiast Statut Gminy w § 11 ust. 2 przewiduje powołanie 2 wiceprzewodniczących. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Gmina Ś. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. Domagając się w niej uchylenia w/w rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. i zasądzenia kosztów postępowania skarżąca sformułowała zarzut: 1. naruszenia art. 19 ust. 5 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym - przez błędną wykładnię i zastosowanie; 2. naruszenia art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez pominięcie w/w przepisu w postępowaniu nadzorczym. W uzasadnieniu skargi strona przyznała, że w art. 19 ustawy dodano ust. 5 i 6 - sankcjonujące prawo przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady do złożenia rezygnacji z pełnionych funkcji. W ocenie Gminy jednakże powyższe normy należy interpretować mając na uwadze zarówno miejsce, w którym zostały umieszczone jak i funkcję, którą powinny pełnić. Zdaniem skarżącej umieszczenie regulacji dotyczącej rezygnacji z funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady należy odczytywać w ścisłym związku z pozostałymi przepisami tego artykułu, w szczególności należy uwzględnić fakt, że uchwała w swej istocie rozstrzygająca o składzie rady powinna korzystać z takiej samej procedury, jaka została określona dla uchwał w zakresie odwołania z rady gminy; pełnią one - jak wywodzono w uzasadnieniu skargi - tą samą funkcję co do kształtowania składu osobowego rady. Zdaniem Gminy Ś. K. nawet gdyby zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru to przeprowadzenie głosowania z wyłączeniem jawności nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie może uzasadniać wyeliminowania uchwał na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru w takim przypadku powinien skorzystać z możliwości zastosowania art. 91 ust. 4 ustawy, pozostawiając uchwały w obrocie prawnym i co najwyżej stwierdzić, iż podjęte zostały z naruszeniem prawa. Za takim stanowiskiem przemawia - według strony skarżącej - to, że nadzór nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85), w związku z czym tylko w przypadku istotnego naruszenie prawa w uchwale organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 ust.1. Ingerencje organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Gmina stwierdziła, że prawidłowa analiza konstrukcji wad prawnych, które mogą stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, pozwala zaliczyć do tej grupy przede wszystkim naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię. Istotnym naruszeniem prawa jest także naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, ale tylko wówczas, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło. Zdaniem strony skarżącej - niezależnie od trybu głosowania - przedmiotowe uchwały doprowadziłyby do identycznego skutku w postaci zmian personalnych w składzie rady. Zauważono nadto, że rozstrzygnięcie zawarte w uchwałach stanowi w efekcie potwierdzenie woli wyrażonej przez osoby rezygnujące z pełnionych funkcji. Organ nadzoru rozstrzygnięciem spowodował zaś, że wola przewodniczącego i wiceprzewodniczącego Rady Gminy Ś. K. o ich rezygnacji była nieskuteczna zaś prace Rady Gminy zostały poważnie utrudnione. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewoda D. - ustosunkowując się do podniesionych zarzutów - twierdził, że Gmina Ś. K. myli analogię i wykładnię systemową a dokonując wykładni art. 19 błędnie czyni to w obrębie jednego artykułu, w oderwaniu od treści innych przepisów, w szczególności art. 14 ustawy. Odnosząc się do kwestii istotności naruszenia prawa organ nadzoru wskazał, że w jego ocenie tryb głosowania (jawny czy tajny) ma oczywisty wpływ na treść a także na sposób głosowania nad podejmowaną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - stanowi, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Kontrola rozstrzygnięć nadzorczych niewątpliwie podlega kognicji sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 7 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym. Uwzględnienie skargi i uchylenie aktu nadzoru na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnione jest jedynie, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 powołanej ustawy. W ocenie Sądu w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego w zakresie wskazanym powołanym wyżej przepisem. Między stronami nie ma - co do zasady - sporu o zakres chronionej prawem samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, zobowiązanych do działania na podstawie i w granicach prawa (stosownie do art. 7 w zw. z art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) jak i o zakres uprawnień wojewody do nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności, zgodności z prawem (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP i art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Sporne jest zaś czy uchwały w sprawie przyjęcia rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady (przewidziane w art. 19 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym) winny być podejmowane na zasadach określonych w art. 14 ustawy, w szczególności w głosowaniu jawnym czy też w głosowaniu tajnym tj. według wymogu wynikającego z art. 19 ust. 1 ustawy. Istota sprawy sprowadza się zatem do wykładni art.19.ust.5 powołanej ustawy samorządowej - a zatem do ustalenia znaczenia tego przepisu w stopniu koniecznym dla rozstrzygnięcia spornej kwestii. Przypomnieć należy, że podstawowymi rodzajami wykładni prawa są wykładnia językowa, systemowa i wykładnia funkcjonalna. Za punkt wyjścia dla wszelkiej wykładnia przyjmuje się przy tym wykładnię językową (gramatyczną). Zmierza ona bowiem do ustalenia znaczenia przepisu w oparciu o jego znaczenie językowe, posługując się regułami związanymi nie tylko ze słownictwem ale także ze składnią i konstrukcją tekstu. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż art. 19 ustawy o samorządzie gminnym - w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie - stanowi: "Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym" (ust. 1). "Odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy w trybie określonym w ust. 1." (ust. 4). Zgodnie zaś z ust. 5 "W przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rada podejmuje uchwałę w sprawie przyjęcia tej rezygnacji nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji". Przy tym "Niepodjęcie uchwały, o której mowa w ust. 5, w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji przez radę gminy z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała" (ust. 6). W ocenie Sądu treść cytowanego przepisu uzasadnia stanowisko Wojewody D., że ust. 5 nie przewiduje głosowania tajnego nad przyjęciem rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady i nie ma podstaw prawnych ku temu by przyjęcie rezygnacji powinno nastąpić w trybie właściwym do wyboru i odwołania z tych funkcji. Zdaniem składu orzekającego uznać należy, że ustawodawca wolę podejmowania uchwał w zaostrzonym rygorze wyraził jednoznacznie wskazując w ustępie 1 wprost, że wybór przewodniczącego i wiceprzewodniczącego następuje w głosowaniu tajnym. Nie budzi też wątpliwości wola ustawodawcy co do wymogu głosowania tajnego w przypadku odwołania z funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego - a to z uwagi na zastosowanie w ust. 5 art. 19 ustawy samorządowej konstrukcji odesłania wprost do trybu określonego ust.1 omawianego przepisu. Także wykładnia systemowa popiera zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko organu nadzoru Według tej wykładni znaczenie przepisu ustala się w oparciu o jego powiązanie z całością systemu, z aktem, w którym interpretowany przepis został zamieszczony i z uwzględnieniem konstrukcji całego przepisu. Wskazać w tym miejscu wypada, iż literalne brzmienie przepisu art. 14 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "Uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej". Przepis ten nie tylko wprowadza zasadę jawności głosowania, ale wręcz przyjmuje się, że jest to pochodna wynikającej z systemu prawa konstytucyjnej i ustawowej zasady jawności działania władz publicznych, w tym organów samorządu terytorialnego. Przepisu ustawy winny być tymczasem interpretowane w zgodzie z podstawowymi zasadami prawnymi. Przyjęcie prawem nieprzewidzianego odstępstwa od zasady jawności glosowania świadczyłoby o zastosowaniu niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej. Wprawdzie nie bez racji skarżąca gmina wskazała, że normy prawne należy interpretować mając na uwadze także miejsce, w którym zostały umieszczone jak i funkcję, którą powinny pełnić. Zasady techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz. U. Nr 100, poz. 908) wskazują, że ustępy artykułu ustawy, jako podstawowej jednostki redakcyjnej, winny wyrażać jedną, samodzielną myśl a między ustępami występują powiązania treściowe (§ 55). Zdaniem Sądu dokonana przez organ nadzoru wykładnia art. 19 ustawy o samorządzie gminnym nie pozostaje w sprzeczności z powyższym. Nie budzi bowiem wątpliwości, że omawiany artykuł reguluje kwestie związane ze składem osobowym rady gminy i w tym sensie instytucje powołania, odwołania i przyjęcia rezygnacji rzeczywiście pozostają ze sobą w powiązaniu, co tłumaczy zawarcie ich w jednym artykule ustawy. Nie może to jednak uzasadniać stanowiska, że uchwały w tym przedmiocie powinny – sprzecznie z literalnym brzmieniem przepisu art. 19 i zasadą jawności wyrażoną w art. 14 ustawy – korzystać z tej samej procedury podejmowania. Godzi się bowiem podnieść, że wykładnia celowościowa (funkcjonalna) nie może być stosowana w oderwaniu od innych rodzajów wykładni czy wręcz sprzecznie z nimi. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny (Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu) w uzasadnieniu wyroku z dnia 16.11.2000 r. (sygn. akt II SA/Wr 144/99) wyraził pogląd, że przyjęcie rezygnacji z pełnienia funkcji (...) następuje w wyniku podjęcia uchwały o odwołaniu z tej funkcji w głosowaniu tajnym - a stanowisko to ukształtowało praktykę podejmowania tego typu uchwał w trybie głosowana tajnego – jednakże, jak zasadnie wskazał organ nadzoru – wyrok ten zapadł w odmiennym stanie prawnym. Przed zmianą ustawy o samorządzie gminnym ustawą z dnia 11.04.2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497) przepis art. 19 nie zawierał bowiem regulacji ust. 5, dotyczącej rezygnacji z funkcji przewodniczącego/wiceprzewodniczącego rady gminy. Co prawda przedstawiona nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym nie jest w doktrynie interpretowania jednolicie. Cześć przedstawicieli nauki zdaje się prezentować pogląd, że mimo wprowadzonej zmiany w art. 19 ustawy zachowuje aktualność stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod red. Pawła Chmielnickiego; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis; W-wa 2004 r.; str. 171, teza 4). W ocenie składu orzekającego jednakże stanowisko to bez uzasadnienia pomija różnice istniejących między instytucją odwołania a instytucją rezygnacji z funkcji. Tymczasem różnice te - takie jak np. penalny charakter odwołania, w odróżnieniu od rezygnacji, będącej wyrażeniem woli osoby pełniącej funkcję – uzasadniają tezę, że przyjęcie rezygnacji z funkcji nie odbywa się w odstępstwie od zasady jawności głosowania (vide "Samorząd gminny - komentarz"; Andrzej Szewc i in.; Dom Wydawniczy ABC 2005r., str. 197-198 teza 8). W ocenie Sądu chybione są też zarzuty skarżącej gminy, że nie było podstaw do zastosowania przez organ nadzoru art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Wbrew wywodom strony uchybieniu wymaganemu trybowi podejmowania uchwał i naruszeniu zasady jawności głosowania nie można przypisać waloru nieistotnego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy nie można domniemywać czy głosowanie zgodne z prawem dałoby taki sam wynik. Dodatkowo zwrócić uwagę należy, że wprawdzie niepodjęcie uchwały o przyjęciu rezygnacji czy też podjęcie uchwały negatywnej w tym przedmiocie wywołuje wprawdzie ostatecznie skutek w postaci zmian personalnych rady (art. 19) - jednakże odmienna może być data skuteczności tych zmian. Zgodzić należy się też z organem nadzoru, że w konsekwencji nieważności uchwał o przyjęciu rezygnacji z funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego stwierdzić należało także nieważność o wyborze przewodniczącego i wiceprzewodniczącego. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.