II SA/Wr 144/99

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z 22 grudnia 1998 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności par. 1 uchwały (...) Rady Gminy W z 4 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany na stanowisku I Wiceprzewodniczącego Rady Gminy W - oddala skargę. 4 grudnia 1998 r. Rady Gminy W. podjęła uchwałę (...) w sprawie zmiany na stanowisku I Wiceprzewodniczącego Rady Gminy W. Jako podstawę prawną powołano art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. W par. 1 tej uchwały postanowiono, iż w związku z rezygnacją Barbary M. z pełnienia funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady Gminy, odwołuje się ją z tej funkcji. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 22 grudnia 1998 r. (...), wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, Wojewoda W stwierdził nieważność par. 1 uchwały z 4 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany na stanowisku I Wiceprzewodniczącego Rady Gminy W. - jako sprzecznej z prawem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w par. I opisanej wyżej uchwały Rada Gminy W. w związku z rezygnacją z pełnienia funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady Gminy, odwołała Barbarę M. z tej funkcji, bez przeprowadzenia tajnego głosowania, co jest niezgodne z art. 19 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Mając to na uwadze, organ orzekł jak wyżej. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. Gmina W. wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego. Gmina zarzuciła, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 19 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem u jego podstaw legło przeświadczenie, że głosowanie nad złożoną rezygnacją należało przeprowadzić w trybie określonym w tym przepisie, gdyż do jej przyjęcia wystarczy przeprowadzenie głosowania zwykłą większością głosów, ewentualnie, że takie głosowanie w ogóle nie jest wymagane. Uzasadniając powyższy zarzut, Gmina podkreśliła, że ustawodawca w sposób jednoznaczny unormował wyłącznie wybór na przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady oraz ich odwołanie. Szczegółowo unormował natomiast przyjęcie rezygnacji z członkostwa w zarządzie gminy i zwolnienie z obowiązków, nad którymi rada głosuje w trybie zwykłym, a w razie niepodjęcia stosownej uchwały, z mocy prawa następuję przyjęcie rezygnacji /art. 27f/ oraz przyjęcie rezygnacji z pełnienia funkcji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego w samorządzie powiatowym /art. 14 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r./. Zdaniem strony skarżącej, należy tym samym uznać, iż brak stosownych unormowań, co do przyjęcia rezygnacji złożonej przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady wynika z uznania przez ustawodawcę, że nie istniała potrzeba takiego unormowania albo też, że mamy do czynienia z tzw. luką w prawie. W konsekwencji powyższego, strona skarżąca stwierdziła, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. jest błędne i narusza prawo, zaś uchwała o przyjęciu rezygnacji ma charakter wyłącznie deklaratoryjny i jej podjęcie nie ma żądnego wpływu na skuteczność złożonego oświadczenia woli, w tym przypadku przez Barbarę M. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto organ stwierdził, że bezpodstawne jest powoływanie się strony skarżącej per analogiam na przepisy ustawy o samorządzie powiatowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności zarówno z normami prawa materialnego, jak i postępowania administracyjnego. Rozpatrując stan taktyczny i prawny sprawy, Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Otóż, stosownie do art. 7 w związku z art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/, jednostki samorządu terytorialnego, realizując zadania administracji publicznej, obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, jednak dla zagwarantowania przestrzegania prawa poddane są nadzorowi organów państwowych /art. 171 ust. 1 Konstytucji/. Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczalnych przepisami prawa. Przy czym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej /art. 165 ust. 2 Konstytucji/. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej reguluje jedynie, w zakresie granic nadzoru, kryterium nadzoru: "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności" /art. 171 ust. 1/ oraz organy powołane do jego sprawowania /art. 171 ust. 2 i 3/. W pozostałym zakresie granice dopuszczalności ingerencji nadzorczej wyznaczają ustawy samorządowe, w zakresie gminy - ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. I tak, zgodnie z art. 91 ust. 1 ww. ustawy, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia mu uchwały. Należy przy tym podkreślić, że ustawa o samorządzie gminnym nie wylicza rodzajów naruszeń prawa, które są podstawą stwierdzenia nieważności uchwały. Nie oznacza to jednak swobody działania organu nadzoru. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ obowiązany jest wykazać naruszenie prawa, zawierając w jego uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy. Niesporne w sprawie jest to, że uchwałą (...) z 30 października 1998 r., wydaną na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Rada Gminy W, w wyniku tajnego głosowania wybrała Barbarę M. na I Wiceprzewodniczącą Rady Gminy W. Z akt sprawy niewątpliwie wynika również to, że w związku ze złożoną przez Barbarę M. rezygnacją z pełnienia tej funkcji, Rada Gminy W. podjęła 4 grudnia 1998 r. uchwałę (...) odwołującą ją z zajmowanej funkcji. Niewątpliwe jest przy tym to, że odwołanie Barbary M. z funkcji nie nastąpiło z zachowaniem wymogów określonych w przepisie art. 19 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Należy, zatem stwierdzić, że zaniechanie przeprowadzenia tajnego głosowania, a w konsekwencji podjęcie uchwały o odwołaniu Barbary M. z ww. funkcji w głosowaniu jawnym, musiało skutkować, jak trafnie przyjął organ nadzoru, stwierdzenie nieważności par. 1 tej uchwały. Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że skoro przepis art. 19 ust. 4 ww. ustawy reguluje jedynie odwołanie z funkcji wiceprzewodniczących, to w przypadku złożenia rezygnacji z pełnienia tej funkcji, uchwałę w tym względzie podejmuje się w głosowaniu jawnym. W świetle art. 19 ust. 4 ww. ustawy należy stwierdzić, że przyjęcie rezygnacji z pełnienia funkcji wiceprzewodniczącego, która jest jedynie wyrażeniem woli danej osoby, następuje w wyniku podjęcia uchwały o odwołaniu z tej funkcji w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością głosów, tj. co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się /por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 20 września 1995 r., W 18/94 - OTK 1995 cz. II poz. 45/, w obecności, co najmniej połowy ustawowego składu rady. Należy podkreślić, że wprawdzie przepis art. 14 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności, co najmniej połowy składu organu, to nie normuje on kwestii jawnego bądź tajnego głosowania jako zasady dotyczącej procedury podejmowania uchwał /por. wyrok NSA z dnia 9 września 1996 r., II SA/Wr 966/96 - Wokanda 1997 nr 4 str. 41/. Skoro zaś ustawa o samorządzie gminnym w wielu przypadkach nakazuje głosowanie tajne, a dotyczy to m.in. wyboru na określone funkcje i stanowiska, a także odwołania z nich, to podjęcie uchwały w głosowaniu jawnym, gdy było wymagane głosowanie tajne, skutkuje nieważność takiej uchwały. Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1385/96, - Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1997 nr 3 poz. 89/, stwierdzając, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają zasady jawności głosowania nad uchwałami rady gminy, a jedynie wskazują przypadki, w których obowiązkowe jest głosowanie tajne. Nie jest też zasadny pogląd strony skarżącej, że w sprawie należało per analogiam zastosować przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./, ponieważ po pierwsze, przepisy tej ustawy dotyczą jedynie powiatu jako samodzielnej jednostki samorządu terytorialnego, a po drugie, ustawa ta weszła w życie 1 stycznia 1999 r., co oznacza, że w dacie podejmowania uchwały (...) z 4 grudnia 1998 r. jeszcze nie obowiązywała. W świetle powyższego, należy stwierdzić, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody W. nie wykazała, by zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Sąd nie mógł, zatem uwzględnić skargi Rady Gminy W. wobec braku uzasadnionych ku temu podstaw i zmuszony był ją oddalić, w myśl art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.