III SA/Gl 969/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia WSA Małgorzata Walentek Asesor WSA Mirosław Kupiec (spr.) Protokolant Ewa Olender po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w zakresie odmowy dokonania zmiany przebiegu granic pomiędzy gminami i umorzenie postępowania uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu L. z dnia [...] r. Nr [...]. Pismem z dnia [...] 2004 r. Wójt Gminy B. zwrócił się do Starosty Powiatu L. powołując się na zaistniałe zmiany w przebiegu granic między Gminami B. i H. o " (...) przywrócenie przebiegu granic do pierwotnej postaci – i skorygowania związanych z jej przebiegiem zapisów w ewidencji gruntów – zgodnie z ustaleniami Rady Ministrów z 1993 r." (podkreślenia Sądu). W piśmie tym wskazano, że nowa granica różni się w sposób istotny od granicy określonej w momencie reaktywowania Gminy B. w 1993 r., zatwierdzonej przez Radę Ministrów. Według Wójta potwierdzone to zostało m.in. na mapie stanowiącej załącznik do pisma Urzędu Wojewódzkiego w C. z dnia [...].1993 r., a różnica w powierzchni Gminy wynikająca z tych zmian wynosząca ok. [...] ha wprowadzona została, bez uzgodnienia do ewidencji gruntów. Starosta pismem z dnia [...].2004 r. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie. Do pisma została dołączona mapa z przebiegiem granicy między gminami H. i B. w miejscowości K. i O.. Zaznaczono przy tym, że na podstawie materiałów źródłowych znajdujących się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej ustalono, iż przebieg na tym odcinku jest inny niż na załączonej mapie. Uznano, że te rozbieżności powstały przy założeniu operatu ewidencji gruntów i podziału na obręby ewidencyjne według map katastralnych. Zdaniem Starosty aktualna granica Gmin na tym odcinku pokrywa się z wcześniejszą granicą obrębu ewidencyjnego O. i B., a jej przebieg w tej części jest zgodny z mapą 2 B. [...] w Gminie H. na styku z mapą 4 B. [...] w Gminie B.. Ponadto powołano się na dokumentacje ustalenia punktu węzłowego nr 157 na styku granic Gmin H., B. i K. oraz dokumentacje z usta1enia przebiegu granic Gmin i określenia współrzędnych punktu załamania na odcinku 520 z akceptacją przedstawiciela Gminy B. odnośnie aktualnej granicy. Starosta wskazał też, że "przedstawiona granica na załączonej mapie według Wójta Gminy jest zatwierdzona przez Radę Ministrów i obowiązująca na podstawie pisma Urzędu Wojewódzkiego w C. nr [...] z dnia [...].1993r." i w związku z tym uznał, że "w tej sytuacji występujące rozbieżności winne być wyjaśnione a geodezyjna powierzchnia skorygowana". W odpowiedzi na powyższe ustalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. odpowiedział pismem z dnia [...] 2004 r. Powołując się na zapis § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1992 r. w sprawie utworzenia, zmiany granic i ustalenia siedzib gmin w niektórych województwach oraz nadania gminie statutu miasta (Dz.U. Nr 100, poz. 500, zwane dalej Rozporządzeniem z dnia 19 grudnia 1992 r.), z którego wynika, że z dniem 1 stycznia 1993 r. została utworzona Gmina B., organ ten doszedł do następujących wniosków: - "granicę administracyjną, naniesioną graficznie na podstawie map ewidencyjnych, gminy B. przedstawiają mapy w skali 1: 25 000 załączone do pisma nr [...] z dnia [...] 1993 r. Urzędu Wojewódzkiego w C., Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami do Urzędu Gminy w B.", - "przebieg granicy administracyjnej gminy B. między innymi z gminą H. jest przedstawiony również na załączniku do pisma nr [...] z dnia [...] 1993 r. ww. urzędu do Państwowego Przedsiębiorstwa Wydawnictw Kartograficznych w W.". Mając to na uwadze uznał, że w sytuacji gdy źródła pozyskania informacji o przebiegu granic są niejednolite wskazane jest przeprowadzenie stosownego postępowania, a doprowadzenie ewidencji gruntów i budynków (granic gmin i obrębów) do zgodności z przebiegiem granic administracyjnych ustalonych na podstawie rozporządzenia należy do zadań Starosty i opisane jest szczegółowo w Rozdziale trzecim rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) i ustawę z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm., zwaną dalej P.g.k.). W końcowej części pisma [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. zaproponował Staroście "niezwłoczne podjęcie postępowania wyjaśniającego mającego na celu doprowadzenie do zgodności ewidencji gruntów i budynków z przebiegiem granic administracyjnych". Na kompetencję Starosty do doprowadzenie ewidencji gruntów i budynków (granic gmin i obrębów) do zgodności z przebiegiem granic administracyjnych [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. powołał się także w piśmie z dnia [...] 2004 r. kierowanym do Wójta Gminy B.. Dnia [...] 2004 r. Gmina B. skierowała do [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. następne pismo, w którym wskazała, że nadal nie wiadomo, na jakiej podstawie i wskutek jakich (i czyich) działań zmieniona została granica Gminy B., której terytorium zostało uszczuplone o [...] ha. Gmina ta uznała, że obowiązkiem "Geodety Powiatowego" było doprowadzenie do zgodności ewidencji i budynków z przebiegiem granic Gmin H. i B.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. pismem z dnia [...] .2004 r. porównując zapisy § 3 rozporządzenia z 19 grudnia 1992 r. i § 3 uchwały nr 27/92 Rady Gminy w H. z dnia 30 kwietnia 1992 r. w sprawie przewidywanego podziału gminy H. i utworzenia samodzielnej gminy B. (zwaną dalej uchwałą Rady Gminy w H. z dnia 30 kwietnia 1992 r.), wyjaśnił, że oba wyżej wymienione akty prawne określają identycznie i jednoznacznie obszar utworzonej gminy B., ponieważ zasięg terytorialny projektowanej Gminy B. ograniczył się do obszaru sołectwa B., a całe sołectwo B. obejmowało jeden obręb geodezyjny "B." i nie obejmowało miejscowości: O. oraz C.. Zdaniem tego organu ten sposób określenia obszaru Gminy B. pozwolił na uniknięcie zbędnych kosztów związanych z podziałem i tworzeniem nowych obrębów geodezyjnych przy tworzeniu nowej jednostki ewidencyjnej. Stwierdzono też, ze obszar Gminy B. widniejący na mapach przesłanych do Urzędu Gminy w B. w załączeniu do pisma Urzędu Wojewódzkiego w C., Wydziału Geodezji Kartografii i Gospodarki Gruntami nr [...] z dnia [...]1993 r. jest niezgodny z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1992 r. w części zawierającej fragment obszaru obrębu O. i fragment obszaru obrębu H.. W piśmie tym wskazano również, że zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.) zmiana granic gminy może nastąpić na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów wydanego po przeprowadzeniu konsultacji społecznych w sąsiadujących gminach zgodnie z trybem określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz.U. Nr 86, poz. 943 z późn. zm.).Pismo to zostało przesłane także do Starosty. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Starosta Powiatu L. powołując się na art. 7d P.g.k., § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1992 r. oraz art. 104 k.p.a. odmówił "dokonania zmiany przebiegu granic pomiędzy gminami B. i H., w ten sposób, aby do gminy B. zaliczyć część obszaru wsi O. oraz część obszaru osady P. o nazwie C.- osada robotników leśnych". Na wstępie tej decyzji wniosek Wójta Gminy B. z dnia [...] r. został opisany w ten sposób, że dotyczy "zmiany przebiegu granic pomiędzy gminami B. i H.". Natomiast w uzasadnieniu dodano jeszcze, że pismo to zawierało wniosek o "dokonanie w tym zakresie zmiany w zapisach ewidencji gruntów". Organ pierwszej instancji uzasadniając odmowę wskazał, że ustalone granice Gminy B. są zgodne ze stanem faktycznym i są równoznaczne z granicami obrębu ewidencyjnego B. oraz że określone zostały w ten sposób przez Geodetę Powiatowego Starostwa Powiatowego w L. zgodnie z zapisem Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1992 r. Zwrócono przy tym uwagę, że Rozporządzenie to opublikowane w Dzienniku Ustaw, jest prawem powszechnie obowiązującym i stojącym znacznie wyżej w hierarchii, niż pismo Urzędu Wojewódzkiego w C.. Zdaniem organu obszar Gminy B. określony na mapie topograficznej w skali 1:25 000 przez naniesiony przebieg granicy administracyjnej dołączonej do pisma Urzędu Wojewódzkiego w C. skierowanym do Urzędu Gminy w B., Nr [...], z dnia [...]1993 r., zawierał oprócz trenów wymienionych w Rozporządzeniu z dnia 19 grudnia 1992 r. również część obszaru wsi O. oraz część obszaru osady P. o nazwie C.- osada robotników leśnych. Jak ustalił organ powierzchnia ewidencyjna części obszaru wsi O. określona na podstawie wypisu z rejestru gruntów wynosiła [...] ha, a powierzchnia statystyczna Gminy B. wykazana w Wojewódzkim Wykazie Powierzchni Jednostek Podziału Terytorialnego Państwa, według stanu na dzień [...].2004r. - [...] ha. Zdaniem organu pierwszej instancji różnica pomiędzy powierzchnią statystyczną a ewidencyjną wynosząca [...] ha wynikała tylko i wyłącznie z graficznego przedstawienia na mapie. W ramach analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy powołano się także na stanowisko wyrażone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K.. Podkreślono przy tym, że protokół z dnia [...].2002 r. z ustalenia punktu węzłowego nr 157 na styku granic Gminy H., B. i K. został podpisany przez przedstawiciela Gminy B., bez wnoszenia jakichkolwiek uwag. W odwołaniu z dnia [...].2004 r. wnosząc o uchylenie wydanej decyzji Gmina B. podnosiła, że "wniosek strony opiewał na inną sytuacje aniżeli ta, która stała się podstawą rozstrzygnięcia". Podkreślono, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił następujących okoliczności, a mianowicie, że; - w uchwale Rady Gminy H. z dnia 30 kwietnia 1992 r., oprócz wskazania, które jednostki osadnicze mają przynależeć do wyodrębnionej Gminy B., jednoznacznie określono jej powierzchnię na [...] ha, która odpowiada powierzchni łącznie ze spornym terenem po północnej stronie drogi O.- [...] oznaczonym na dołączonej mapie, - granice obrębów nie zawsze pokrywają się z granicami gmin, co podważa tezę o chęci uniknięcia kosztów związanych z tworzeniem nowych obrębów geodezyjnych, - przedstawiciel gminy uczestniczący w sporządzaniu protokołu z okazania kameralnego przebiegu granicy między Gminami B. i H. w dniu [...] 2002 r. został wprowadzony w błąd przez poinformowanie, że okazanie przebiegu ma na celu jedynie przekazanie wiadomości i nie służy składaniu uwag, - żądany przebieg granicy między Gminami uwidoczniony jest na różnych wielkoskalowych mapach administracyjnych, samochodowych i in. Zdaniem odwołującej się przebieg granicy musi mieć charakter obiektywny zgodnie z wiedzą geodezyjną i kartograficzną i nie może być przedmiotem uzgodnień. Rozpatrując powyższe odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie. Organ ten uznał, że obszar terytorialny Gminy B., utworzonej z części obszaru Gminy H., określają identycznie i jednoznacznie dwa akty prawne uchwała Rady Gminy w H. z dnia 30 kwietnia 1992 r. oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1992 r. i tak określony zasięg terytorialny Gminy B. mieści się w całości w obszarze sołectwa B., a sołectwo B. stanowi jeden obręb geodezyjny o nazwie B.. W efekcie, według organu drugiej instancji graficznie określone na mapach topograficznych w skali 1:25 000 terytorium Gminy B. jest niezgodne z terytorium opisanym w tych aktach prawnych. Uznano za organem pierwszej instancji, że wystąpił błąd graficzny. Polegać on miał na tym, że to nazwa mapy ewidencyjnej (B. [...]) przyczyniła się do błędnego graficznego włączenia obszaru objętego jej zakresem do terytorium Gminy B. i ten sam błąd w przebiegu granic został powielony na mapach wielkoskalowych. W związku z tym w oparciu o zebrane materiały organ odwoławczy stwierdził, że nie doszło do żadnych zmian w przebiegu granicy między Gminami B. i H. i że jest to zgodne z zapisem Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1992 r. Uzasadniając umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość organ powołał się na art. 4 u.s.g. i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz.U. Nr 86 poz. 943 z późn. zm.), z których wynika, że zmiany przebiegu granicy między gminami polegające na przyłączeniu części gminy do innej gminy można dokonać tylko na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów. W związku z tym uznano, że Starosta nie był "organem uprawnionym do wydawania decyzji w sprawach związanych z dokonywaniem zmian przebiegu granic administracyjnych gmin". W skardze z dnia [...].2004 r. Gmina B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części umarzającej postępowanie, zaznaczyła, że w sprawie nie zostały wyjaśnione wątpliwości odnośnie sytuacji związanej z określeniem granic Gminy H. i B. oraz że wniosek "o stosowne zmiany ewidencyjne" nie został rozpatrzony przez organy obu instancji, bowiem Gminie nie chodziło o tryb postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia ustalania granic gmin tylko "określenie przebiegu granic między gminami". Natomiast według skarżącej interpretacja w zakresie błędu graficznego była nieudokumentowanym domysłem. Jeszcze raz zwrócono uwagę, że w uchwale Rady Gminy w H. z [...]oprócz wskazania, które jednostki osadnicze mają przynależeć do tworzonej gminy B., jednoznacznie określono jej powierzchnię na [...] ha, co odpowiada powierzchni "zabranej" Gminie B., łącznie z terenem po północnej stronie drogi O. - [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji uznając, że bezpodstawne jest żądanie Gminy B. dokonania zmian przebiegu granic. Zdaniem organu zarzut dotyczący "zabrania" części powierzchni Gminy B. nie znajduje uzasadnienia, ponieważ w wykazach z dnia [...].i [...].2004 r. powierzchnia Gminy B. wynosi [...] ha i jest zbliżona do powierzchni tej Gminy określonej w uchwale Rady Gminy w H. z dnia 30 kwietnia 1992 r. ([...] ha). Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze opisując przy tym okoliczności powstania przedmiotowego sporu. Natomiast pełnomocnik organu odwoławczego wnosząc o oddalenie skargi wyjaśnił, że istota problemu w niniejszej sprawie polega na odróżnieniu obrębów katastralnych od obrębów ewidencyjnych. W terminie publikacji wyroku do pisma z dnia [...] 2006 r. skarżąca dołączyła następujące mapy z zaznaczeniem części granic administracyjnych gmin dawnego woj. c w tym Gminy B.: - Głównego Geodety Kraju (skala 1:50 000) "B.", - Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii (skala 1: 25 000) "521.21 K." (2 szt.), - Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii (skala 1: 25 000) "511.43 B." (2 szt.). W piśmie tym znalazła się informacja, że odpis tego pisma wraz z załącznikami przekazano organowi odwoławczemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, bowiem wydając decyzję, będącą przedmiotem skargi, organ odwoławczy naruszył obowiązujące przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed podjęciem rozważań w zakresie stwierdzonych uchybień należy wskazać ogólnie przepisy jakich dotyczy niniejsza sprawa. Słusznie podnosi organ odwoławczy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.s.g. tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic może następować jedynie w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Gmina B. została utworzona na podstawie opisanego na wstępie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1992 r. z dniem 1 stycznia 1993 r. Zapis § 3 tego Rozporządzenia był następujący W województwie c. tworzy się gminę B. z siedzibą władz w B.; w skład gminy B. wchodzą: obszar wsi B. wraz z leśniczówką C., gajówką S., przysiółkami D. i S.oraz obszary wsi D., G., H. i Z. z gminy H.. Jak wynika z treści tego aktu nie określał on "obszaru" nowo powołanej Gminy wydzielonej z Gminy H., co do powierzchni jak i przebiegu jej granic. Jednak w aktach postępowania znajdują się dokumenty będące podstawą wydania tego Rozporządzenia. Przykładowo z § 4 uchwały Rady Gminy w H. z dnia 30 kwietnia 1992 r., która również została opisana wyżej, wynika, że nowa Gmina B. posiadać będzie [...] mieszkańców oraz obejmować będzie powierzchnię [...] ha. Koresponduje to z innymi dokumentami, a mianowicie z: - zestawieniem zbiorczym powierzchni wsi B. (pow. [...] ha) sporządzonym [...] 1992 r. i przesłanym przez Urząd Rejonowy w L. do Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami za pismem z dnia [...].1992 r., - informacją Urzędu Gminy w H. z dnia [...].1992 r. (pow. [...] ha), - opinią z dnia [...].1992 r. Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego kierowaną do Wydziału Organizacji i Nadzoru tego Urzędu w sprawie celowości tworzenia Gminy B. (pow. [...] ha w tym lasy [...]ha) oraz - wykazem gruntów sporządzonym przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii w W. ze stanem na dzień [...]. i [...].2004 r. (pow. [...] ha). Natomiast jeśli chodzi o granicę nowej Gminy, to do pisma Wojewody C. z dnia [...].1992 r. adresowanego do Szefa Urzędu Rady Ministrów w sprawie utworzenia Gminy B. została dołączona między innymi mapa podziału Gminy H.. W piśmie tym również podano powierzchnię tej Gminy wynoszącą [...] ha. O mapę terenu Gminy H. w skali 1: 25 000, niezbędną do rozpatrzenia wniosku o "reaktywowanie gminy w B." przez Radę Ministrów, występował też Wydział Organizacji i Nadzoru do Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w piśmie z dnia [...].1992 r. Mapy te nie zostały dołączone do akt. W aktach znajdują się kserokopie różnych map w tym: - mapa w skali 1: 25 000 przesłana skarżącej pismem z dnia [...]1993 r. Urzędu Wojewódzkiego w C. jak zaznaczono "z naniesioną granicą administracyjną gminy B.", na które to pismo powołuje się skarżąca w całym toku postępowania oraz - mapa w skali 1: 100 000 przesłana Państwowemu Przedsiębiorstwu Wydawnictw Kartograficznych w W. przez Urząd Wojewódzki w C. z naniesioną granicą administracyjną nowej Gminy (pismo z dnia [...] 1993 r.). W tym miejscu należy zaznaczyć, że już w piśmie z dnia [...] 1992 r. Urzędu Wojewódzkiego w C. zauważono, że na proponowanej granicy od strony wsi K. i O. podział nie przebiega po granicy ewidencyjnej według określonych obrębów, co według tego organu, spowoduje powstaniem kosztów związanych ze zmianą dokumentacji geodezyjnej i statystycznej. Nie można się jednak zgodzić z organem odwoławczym, że sprawa administracyjna wszczęta wnioskiem Gminy B. z dnia [...].2004 r. dotyczyła "zmiany przebiegu granic administracyjnych gmin" w trybie art. 4 ust. 1 u.s.g., czyli że Starosta Powiatu L. był organem nieuprawnionym ustawowo do załatwienia tej sprawy. Stąd rozstrzygniecie zaskarżonej decyzji polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość nie jest zgodne z prawem. Przede wszystkim organ ten wydając zaskarżoną decyzję błędnie ocenił, że wniosek strony dotyczy takiej sprawy, chociaż wyraźnie z końcowej treści wniosku wynika, że stronie chodzi o skorygowanie zapisów ewidencji gruntów i budynków związanych z przebiegiem granicy Gminy B. ze względu na powstałe rozbieżności, co do powierzchni i granic Gminy między zapisami w ewidencji gruntów, a danymi wynikającymi z innych dokumentów. Potwierdzone to zostało w następnych pismach strony w tym w odwołaniu. Przed wydaniem decyzji organ drugiej instancji nie miał on wątpliwości, że sprawia dotyczy doprowadzenia ewidencji gruntów i budynków do zgodności z przebiegiem granic administracyjnych Gminy B.. Dał temu wyraz w piśmie kierowanym do Starosty (z dnia [...] 2004 r.), jaki i strony (z dnia [...].2004 r.). Organ ten wskazał nawet na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Tym samym już na etapie wydania decyzji organ odwoławczy błędnie ocenił żądnie strony zawarte we wniosku i kwalifikację prawną sprawy umarzając postępowanie naruszając w ten sposób zasadę ogólną dążenia do prawdy obiektywnej wyrażoną art. 7 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Ocena wniosku o wszczęcie postępowania pod kątem określenia żądania ma ogromne znaczenie formalne i praktyczne. Z teoretycznego punktu widzenia w momencie wszczęcia postępowania następuje nawiązanie stosunku prawnoprocesowego między organem prowadzącym postępowania a stroną. Skutki tego zdarzenia mają różny charakter przykładowo w momencie wszczęcia postępowania powstaje stan zawisłości sprawy administracyjnej, skutkiem czego w tej samej sprawie nie może zostać podjęte inne postępowanie, a wszczęte musi zakończyć się rozstrzygnięciem w formie decyzji oraz w tym momencie zostają ukształtowane granice podmiotowe i przedmiotowe. Organ prowadzący postępowanie ma jednak obowiązek brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podjęcia orzeczenia, a zatem zmiany w tym zakresie, jakie w trakcie postępowania będą miały miejsce, muszą zostać uwzględnione w końcowym rozstrzygnięciu. Jeśli chodzi o rodzaj sprawy, która została wszczęta wnioskiem strony należy wskazać na następujące regulacje. Zgodnie z art. 6a ust. 1 P.g.k Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią: 1) organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego: a) Główny Geodeta Kraju, b) wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie; 2) organy administracji geodezyjnej i kartograficznej: a) marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego, b) starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego. Do zadań wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego należy między innymi prowadzenie rejestru granic i powierzchni jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa w zakresie dotyczącym województwa (art. 7b ust. 1 pkt 5 P.g.k.), a do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków (art. 7d pkt 1 P.g.k.). W państwowym rejestrze granic i powierzchni ewidencjuje się przebieg granicy i powierzchnię jednostek podziału terytorialnego państwa na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków stosownie do § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 stycznia 2004 r. w sprawie sposobu ewidencjonowania przez Służbę Geodezyjną i Kartograficzną przebiegu granic i powierzchni jednostek podziału terytorialnego państwa. (Dz.U. Nr 18, poz. 173) wydanego na podstawie art. 26 ust. 2a P.g.k. W myśl § 8 tego rozporządzenia Starosta ma obowiązek przekazywać właściwemu wojewódzkiemu inspektorowi nadzoru geodezyjnego i kartograficznego z zasobu, czyli również ewidencji gruntów i budynków dane geodezyjne i kartograficzne, niezbędne do aktualności powyższego rejestru. Natomiast w ramach prowadzonego rejestru gruntów i budynków starosta ma zapewnić przeprowadzenie okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu. Wynika to z zapisu § 54 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U Nr 38, poz. 454). Weryfikację może zarządzić również właściwy miejscowo wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu operatu ewidencyjnego (§ 54 ust. 5 tego rozporządzenia). Niezgodności stwierdzone w wyniku weryfikacji podlegają usunięciu w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego (§ 54 ust. 6 ostatnio powołanego rozporządzenia). Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek określonych osób, organów i jednostek organizacyjnych, a podstawą wprowadzenia zmian z urzędu może być akt normatywny, opracowania geodezyjne i kartograficzne i ewidencje publiczne prowadzone na podstawie innych przepisów (§ 46 ust. 1 i ust. 2 ostatnio powołanego rozporządzenia). W przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów starosta winien przeprowadzić w sprawie tej aktualizacji stosowne postępowanie administracyjne (§ 47 ust. 3 ostatnio powołanego rozporządzenia). Bez wątpienia takimi aktami normatywnymi w niniejszej sprawie są Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1992 r. i uchwała Rady Gminy w H. z dnia 30 kwietnia 1992 r., a opracowaniami geodezyjnymi i kartograficznymi mapy, na które powołuje się skarżąca. Natomiast funkcję ewidencji będą pełniły wykazy gruntów Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii dołączone do akt. Nie bez znaczenia dla postępowania wyjaśniającego będą miały też inne dokumenty będące podstawą do wydania powyższych aktów normatywnych. Reasumując nieprawidłowo organ odwoławczy ocenił wniosek strony, co do tego jaką wszczął on sprawę. Jest to sprawa o weryfikację danych ewidencyjnych dotyczących granic administracyjnych Gminy B., a nie zmian jej przebiegu. Uprawnionym do wydania rozstrzygnięcia w pierwszej instancji jest starosta, dlatego umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego przez organ drugiej instancji zamiast orzeczenia co do istoty sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji bądź poprzez wydanie orzeczenia kasacyjnego lub reformatoryjnego narusza przepis procesowy art. 138 § 1pkt 1 i 2 in principio k.p.a. mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ponadto organy obu instancji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego poprzestając na uznaniu, że obręb geodezyjny B. wyznacza zasięg terytorialny Gminy B. i nie zawiera tym samym części obrębu O. i obrębu H. jak to zostało określone na mapie złożonej przez stronę. Podkreślić należy za skarżącą, że akt normatywny w postaci Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 1992 r. nie posługuje się pojęciem geodezyjnym "obręb" tylko określeniem "obszar". Pojęcia te nie są tożsame. Na trudności związane z koniecznością zmian ewidencyjnych i statystycznych przy tworzeniu Gminy B. zwrócił już uwagę Urząd Wojewódzki w piśmie z dnia [...].1992 r. Wyjaśnienie rozbieżności błędem graficznym włączenia do Gminy B. obszaru objętego "kartą mapy 2 B. [...] ark. 3", jako części obrębu O. i części obrębu H. o nazwie "H. ark. 2" nie znajduje pełnego odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, ponieważ stoi to w jawnej sprzeczności z dokumentami wyżej opisanymi, na które w części powoływała się strona. Organy nie odniosły się do tych okoliczności i nie przeprowadziły rozważań w tym zakresie naruszając art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z tego też względu została uchylona także decyzja organu pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Nie orzeczono o kosztach postępowania ponieważ skarżąca nie zgłosiła stosownego wniosku do momentu zamknięcia rozprawy.