I SA/Wa 1760/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka Asesor WSA Sławomir Antoniuk /spr./ Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2006 r. sprawy ze skargi U. Z. i M. Z. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ stwierdza nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], 3/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 4/ zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżących U. Z. i M. Z. kwotę 800 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] ustalającej z urzędu, że U. Z. i M. Z. mają interes prawny tworzący legitymację procesową do występowania w charakterze strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego w D. przy ul. [...], uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Z ustaleń organu i akt sprawy wynika, że [...] Sp. z o.o. w W. wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2004 r. wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. o udzielnie zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego w D. przy ul. [...]. U. Z. i M. Z. pismem z dnia 28 kwietnia 2004 r. skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Farmaceutycznej Delegatury – Placówki Zamiejscowej w O. wnieśli o przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania zezwolenia na otwarcie punktu aptecznego we wsi D. Uzasadniając wniosek wymienione osoby wskazały, iż toczące się postępowanie dotyczy ich interesu prawnego, gdyż prowadzą oni w tej miejscowości aptekę ogólnodostępną typu A. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. stwierdził, że wnioskodawcy od dnia 1 maja 2004r., tj. od daty wejścia w życie ustawy z 20 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo farmaceutyczne (...) mają, wynikający z art. 70 ust. 3 tej ustawy, interes prawny tworzący legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym toczącym się z wniosku [...] Sp. z o.o. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego we wsi D. Wezwał też wnioskodawców, jako strony, do udziału w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Prawo farmaceutyczne w art. 70 ust. 3 wprowadziło zapis: "punkty apteczne tworzone po dniu wejścia w życie ustawy mogą być usytuowane jedynie na terenach wiejskich". Ustawa z 20 kwietnia 2004r. zmieniająca ustawę Prawo farmaceutyczne i inne ustawy wprowadziła do przepisu art. 70 ust. 3 drugi człon zdania: "jeżeli na terenie danej wsi nie jest prowadzona apteka ogólnodostępna". Artykuł 70 ust. 3 Prawa farmaceutycznego w jego obecnym brzmieniu (obowiązującym bez vacatio legis i przepisów przejściowych) wprowadza retroaktywnie zakaz sytuowania nowych punktów aptecznych we wsiach, w których działają apteki ogólnodostępne, takich jak D. Aktualny stan prawny spowodował, że zarówno osoby prowadzące w tej wsi aptekę, jak i osoby zamierzające utworzyć punkt apteczny stają się w jednym postępowaniu stronami postępowania o spornych interesach. Odwołanie od ww. decyzji złożył pełnomocnik [...] Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie jako wydanej bez podstawy prawnej. Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Elementem kwalifikującym, który ma znaczenie dla uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, jest występowanie interesu prawnego, o czym decydują przepisy prawa materialnego. Jedyną stroną w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego w D. był wnioskodawca czyli [...] Sp. z o.o. z siedzibą W. Materiał dowodowy w sprawie nie pozwalał przyjąć, że U. Z. i M. Z. poza interesem faktycznym mają interes prawny w rozumieniu przepisów k.p.a. Powyższe przesłanki upoważniały do stwierdzenia, że wymienionym nie przysługiwał w rozpatrywanej sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Brak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym skutkuje zaś bezprzedmiotowością danego postępowania, a zatem postępowanie odwoławcze należało umorzyć. W decyzji organu drugiej instancji jako stronę postępowania wskazano jedynie [...] Sp. z o.o. i tylko jej doręczono przedmiotową decyzję. Pismem z dnia 25 sierpnia 2004 r. pełnomocnik U. Z. i M. Z. zwrócił się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego o nadesłanie m.in. decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. Dnia 30 września 2004 r. pełnomocnikowi skarżących nadesłano kserokopię wnioskowanej decyzji. W dniu 19 listopada 2004 r. U. Z. i M. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwa organu, skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2004 r. domagając się stwierdzenia jej nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z powodu naruszenia art. 131 i 109 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektora Farmaceutyczny podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 145/05 odrzucił skargę U. Z. i M. Z. wniesioną na ww. decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Rozpoznawszy skargę kasacyjną U. Z. i M. Z. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 735/05 uchylił zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć Sąd częściowo podziela zarzuty podniesione w skardze. W sprawie niniejszej sądowej kontroli została poddana decyzja organu odwoławczego rozstrzygająca w przedmiocie prawidłowości wydania decyzji administracyjnej orzekającej o posiadaniu przez skarżących legitymacji procesowej do wzięciu udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego oraz wzywającej do udziału w tym postępowaniu. Należy wskazać, że niezależnie od sposobu wszczęcia postępowania, organ administracji publicznej jest obowiązany w pierwszej kolejności z urzędu ustalić krąg podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu w charakterze strony. Na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. o fakcie wszczęcia postępowania organ musi pisemnie zawiadomić wszystkie strony postępowania. Zatem w przypadku uznania, iż osobom fizycznym zgłaszającym wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji publicznej jest obowiązany na podstawie powołanego art. 61 § 4 k.p.a. poinformować te osoby o wszczęciu postępowania (o toczącym się postępowaniu) i ewentualnie wypełniając dyspozycję art. 10 k.p.a. wezwać do wzięcia w nim udziału. W tym miejscu należy podkreślić, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony nie wszczyna nowego postępowania w sprawie, a jedynie stanowi zagadnienie wymagające rozpatrzenia w tzw. postępowaniu wpadkowym w toczącym się już postępowaniu głównym. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Nie jest zatem dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów proceduralnych wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej o posiadaniu bądź też braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Odzwierciedlenie rozważań organu w tym przedmiocie winno być zawarte w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Mając powyższe na uwadze należy uznać słuszność zarzutu podniesionego w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. z dnia [...] czerwca 2004 r., iż decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, a zatem jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołany art. 156 k.p.a. dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważność decyzji nieostatecznej pod warunkiem, że nie wniesiono od niej odwołania. Wniesienie odwołania od dotkniętej wadą nieważności decyzji powoduje konieczność uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym, gdyż postępowanie to ma zawsze pierwszeństwo przed postępowaniem w trybie nadzoru. Zakres kompetencji organu odwoławczego w postępowaniu zwykłym nie obejmuje stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem zaskarżone rozstrzygniecie Głównego Inspektora Farmaceutyczny należało uznać za prawidłowe w tej części, w której organ przyjął, iż w postępowaniu o wydanie zezwolenia na otwarcie punktu aptecznego stroną jest jedynie podmiot ubiegający się o zezwolenie. U. Z. i M. Z. będąc właścicielami apteki ogólnodostępnej w miejscowości D. niewątpliwie posiadają interes faktyczny do wzięcia udziału w tym postępowaniu. Jednak w ocenie Sądu interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie może być skutecznie wywiedziony tylko z tego powodu, że skarżący prowadzą aptekę w tej samej miejscowości, w której o koncesje ubiega się inny podmiot. Tym samym stwierdziwszy po stronie odwołującej się brak legitymacji procesowej do wzięcia udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego organ odwoławczy był obowiązany wadliwą decyzję uchylić i umorzyć postępowanie w pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo należy wskazać, że analogiczne stanowisko w przedmiocie posiadania przez skarżących interesu prawnego w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego w miejscowości D. przez [...] Sp. z o.o., w odniesieniu do przepisu art. 50 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 732/05. Stwierdzić należy, że podniesiony w skardze zarzut, iż skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu odwoławczym jest zasadny. Jak wynika z akt administracyjnych Główny Inspektor Farmaceutyczny w wydanej przez siebie decyzji nie wskazał U. Z. i M. Z. jako strony postępowania odwoławczego oraz tej decyzji nie doręczył skarżącym. Doręczenie kserokopii przedmiotowej decyzji nastąpiło dopiero na pisemne żądanie pełnomocnika U. Z. i M. Z materiału dokumentacyjnego nie wynika również, aby wymienieni zostali, w oparciu o przepis art. 131 k.p.a., pisemnie powiadomieni przez organ pierwszej instancji o wniesieniu odwołania przez [...] Sp. z o.o. Skoro [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wydał decyzję orzekającą o posiadaniu interesu prawnego przez skarżących w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego, to bezsprzecznie wskazane w tej decyzji osoby stały się stroną postępowania zakończonego wadliwą decyzją. Decyzja ta bowiem rozstrzyga w przedmiocie uprawnień skarżących. Brak udziału w postępowaniu odwoławczym wszystkich podmiotów, którym przysługuje status strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – skutkuje uznaniem wydanej decyzji za naruszającą przepisy prawa. Powstaje zatem podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem takie skutki prawne przewiduje przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec powyższego zasadne jest uchylenie decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, a także wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej, dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z 152 oraz art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tej ustawy.