IV SA/Wr 605/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Asesor WSA Ewa Kamieniecka Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. bez numeru w przedmiocie odmowy wypłacenia odsetek od wypłaconej pomocy finansowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonych decyzji. Na podstawie ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w D. z dnia [...] r., nr [...], wydanej na podstawie § 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1468) pan Z. K. uzyskał pomoc finansową w kwocie [...] zł. Pan Z. K. podjął jednak starania o uzyskanie tej pomocy już w [...] r. Uważał zatem, że należą się mu odsetki zwłoki wynikające z przewlekłego załatwiania sprawy. Wystosował więc pismo z dnia [...] r. z wezwaniem do zapłaty do Komendanta Powiatowego Policji w D., który decyzją z dnia [...] r., nr [...], sygn. akt [...] odmówił mu wypłaty tych odsetek. Powołał się w uzasadnieniu decyzji na brak podstawy prawnej do wypłaty tych odsetek. W odwołaniu pan Z. K. nie zgodził się z poglądem, że brak jest podstaw prawnych do wypłaty odsetek. Wyraził przekonanie, że te odsetki mu się należą. Wniósł zatem o uchylenie decyzji I instancji i przyznanie mu dochodzonych odsetek. Komendant Wojewódzki Policji we W. decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołał się na brak do tego podstaw prawnych, zarówno w przepisach ustawy o Policji, jak i w przepisach rozporządzenia z 17 października 2001 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pan Z. K. wniósł o uchylenie decyzji II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji I instancji. Stwierdził, że zarówno stawka procentowa odsetek ustawowych, jak i okres, za który się należą, są znane. Można zatem ustalić ich wysokość. Jeśli idzie o podstawę prawną, to powołał się na art. 300 Kodeksu Pracy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. Powołał się przy tym na argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz na orzecznictwo sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Problemy dochodzenia przez funkcjonariuszy Policji oraz innych służb mundurowych odsetek w razie opóźnienia wypłaty należności głównych, była przedmiotem rozbieżnego orzecznictwa sądowego. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., (sygn. 14/94, OTK 1995, nr 1, poz. 19) uznał, że niewypłacenie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie ze spełnieniem się świadczenia pieniężnego uzasadniające żądanie odsetek przed sądem powszechnym. Stanowisko to nie było jednak w pełni podzielane w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych. W uchwale z dnia 26 maja 1995 r. (sygn. I PZP 13/95, OSNAPiUS 1995, nr 23, poz. 286) Sąd Najwyższy stwierdził, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariuszy Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) wraz z odsetkami jest niedopuszczalna. Sąd podkreślił przy tym, że nie jest związany powszechną wykładnią Trybunału Konstytucyjnego. W postanowieniu z dnia 17 stycznia 1997 r., I PKN 66/96 (OSNAP 1997, nr 20, poz. 401) Sąd Najwyższy przyjął, że funkcjonariuszowi Policji nie przysługują odsetki od nieterminowo wypłaconego uposażenia. Wynika to z administracyjnoprawnego charakteru stosunku służbowego policjanta. W związku z tym sprawy z niego wynikające nie są cywilne i nie mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. W wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. (sygn. akt SK 12/99, OTK ZU 2000, nr 5) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 5 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Według Trybunału Konstytucyjnego pojęcie "sprawy cywilnej" obejmuje także roszczenie odnoszące się do zobowiązań pieniężnych wynikających z aktów administracyjnych. W szczególności zawiera ono w sobie odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 marca 2001 r. (OPS 17/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 100). Podkreślił tam, że sprawa o odsetki nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Uchwała ta została wydana co prawda na tle skargi funkcjonariusza Służby Więziennej, ale w uzasadnieniu Sąd odniósł rozważania do służb mundurowych, w tym także do Policji. Stanowisko takie zostało także podzielone w wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2003 r. (sygn. akt II SA 1643/02, LEX nr 151413). Konsekwencją takiego stanowiska jest niedopuszczalność rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej sprawy o odsetki od świadczeń będących przedmiotem niniejszego postępowania. Nie ma bowiem podstaw prawnych do wydania takiej decyzji ani w całej ustawie o Policji, ani w powołanym rozporządzeniu z dnia 17 października 2001 r. Brak jest podstaw do odwoływania się do Kodeksu Pracy. Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze podkreśla się, iż organ może rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji tylko wówczas, gdy wynika ona z przepisów w sposób wyraźny lub dorozumiany (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 492 i n.). Podkreśla się też, że decyzja administracyjna w sprawie, w której przepisy nie przewidują załatwiania w formie decyzji, podlega stwierdzeniu nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej (zob. wyrok NSA z 23 lutego 1981 r., SA 109/81, GAP 1987, nr 8). Ponieważ w sprawie wydano decyzje administracyjne bez takiej podstawy prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.