I OSK 854/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Stefan Kłosowski (spr.) Leszek Włoskiewicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśnictwa K. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 374/05 w sprawie ze skargi Nadleśnictwa K. w K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Nadleśnictwa K. kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Nadleśnictwa K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem Nadleśnictwa z dnia 22 kwietnia 2004r. o wygaszenie Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu w K. prawa trwałego zarządu zabudowaną nieruchomością gruntową. Z okoliczności przytoczonych w uzasadnieniu powyższej decyzji wynika, iż na wniosek Nadleśnictwa K. z dnia 14 grudnia 1995r. skierowany do Sądu Rejonowego w K., została założona księga wieczysta nr 12463 dla (między innymi) działki budowlanej nr 88/36 o pow. 2068 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym o pow. użytkowej 269,31 m2. Zgodnie z w/w wnioskiem, jako właściciela powyższej nieruchomości ujawniono Skarb Państwa - Lasy Państwowe - w zarządzie Nadleśnictwa K. Na wniosek z dnia 27.02.2003 r. działkę 88/36 odłączono od ww. księgi i założono dla niej odrębną księgę wieczystą, w której również jako właściciel ujawniony został Skarb Państwa - Lasy Państwowe - w zarządzie Nadleśnictwa K. Zdaniem Starosty K. "zarząd" ujawniony w obu księgach wieczystych powstał na podstawie art. 74 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. nr 56, poz. 679). Natomiast instytucję "trwałego zarządu" reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. nr 46, poz. 543 ze zm.), określając, że do zadań starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, należy między innymi wydawanie decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, a także o wygaśnięciu tego prawa. W przedmiotowej sprawie nieruchomość pozostaje nie w "trwałym zarządzie", o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, lecz w "zarządzie", powstałym z mocy ustawy o lasach, która nie przewiduje możliwości wygaszania zarządu nieruchomościami leśnymi. W tej sytuacji wnioskowane przez Nadleśnictwo K. wygaszenie prawa trwałego zarządu nie może mieć miejsca, co powoduje, że wszczęte postępowanie jest bezprzedmiotowe i z tego względu należało je umorzyć na podstawie art. 105 Kpa. W odwołaniu od powyższej decyzji Nadleśnictwo K. wskazało, że na podstawie art. 74 ust. 1 i 3 ustawy o lasach, w zarząd Lasów Państwowych przeszły lasy i grunty przeznaczone do zalesienia. W ramach tego zarządu Lasy Państwowe wykonują czynności określone w art. 4 ust. 4 ustawy, tj. prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami i ruchomościami związanymi z gospodarką leśną. Nadleśnictwo K. nie mogło przejąć przedmiotowego gruntu wraz z budynkiem w trybie art. 74 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach, ponieważ nie był to grunt związany z gospodarką leśną, ani budynek nie był wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej. Wcześniejszy użytkownik przedmiotowej nieruchomości - Zakłady Przemysłu Lniarskiego "L." w K. przekształciły poniemiecki budynek magazynowy w hotel pracowniczy. Nie podjęto jakichkolwiek działań w kierunku uwłaszczenia ZPL "L." czy "L." SA. Działka ta nie była i nie jest zalesiona i nie miała statusu leśnego, o jakim stanowi art. 3 ustawy o lasach. Nieleśny charakter działki nr 88/36 uznał także Sąd Rejonowy w K., stwierdzając, że nie podlega ona regulacji ustawy o lasach, lecz ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a obecnie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wpis zarządu Lasów Państwowych - Nadleśnictwa K. w księdze wieczystej nr 18639 Sąd usankcjonował więc jako trwały zarząd. W związku z powyższym, mając na uwadze że to jest grunt nieleśny, podlegający ustawie o gospodarce nieruchomościami i zbędny dla Nadleśnictwa K., Nadleśnictwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie ze złożonym wnioskiem tj. o wygaszenie zarządu. Rozpatrujący odwołanie Wojewoda [...] nie podzielił powyższej argumentacji, wskazując, że zgodnie z art. 43 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia, w drodze decyzji, właściwy organ na wniosek jednostki organizacyjnej (art. 44 ust. 2 i 45 ust. 1). Może on powstać także z mocy prawa, w przypadku nabycia nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa (art. 17 ust. 2). Zarząd sprawowany przez jednostki organizacyjne na podstawie ustawy z dnIa 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami - 1 stycznia 1998 r., przekształcił się w trwały zarząd nieruchomości (art. 199 ust.2). Nadleśnictwo K. nie nabyło w żaden z wyżej wymienionych sposobów trwałego zarządu do w/w nieruchomości. Zarząd Nadleśnictwa K., został wpisany do księgi wieczystej 18639 na wniosek Nadleśnictwa K. z dnia 5 stycznia 1996 r. i zawartego we wniosku oświadczenia. Wniosek o założenie księgi wieczystej złożono powołując się na zarząd Lasów Państwowych - Nadleśnictwo K. do wymienionych we wniosku nieruchomości wynikający z art. 32 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Zarząd, o jakim mowa w ustawie o lasach i trwały zarząd, uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, to całkowicie różne instytucje materialnego prawa administracyjnego. Żaden przepis prawny nie stanowi o możliwości przekształcenia jednego zarządu w drugi, czy też stosowania przepisów odnoszących się do któregoś zarządu w stosunku do drugiego. Nadleśnictwo K. nie sprawuje zatem w stosunku do wnioskowanej nieruchomości trwałego zarządu w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym nie istnieje przedmiot postępowania, czyli trwały zarząd, o wygaśnięcie którego wnioskodawca się zwrócił. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości jest zatem prawidłowe. Poza zakresem tego postępowania pozostaje natomiast kwestia prawidłowości objęcia w zarząd przez Nadleśnictwo K. wymienionej na wstępie nieruchomości. Sprawa ta, podnoszona w odwołaniu, nie może być rozstrzygnięta w postępowaniu o wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomością. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Nadleśnictwo K. wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji, wskazując, że zaprezentowana w zaskarżonej decyzji interpretacja art. 74 ustawy o lasach jest błędna. Przepis ten stanowi, że lasy państwowe będące własnością Skarbu Państwa, niebędące w zarządzie Lasów Państwowych, a pozostające pod zarządem innych ministrów, przeszły w zarząd Lasów Państwowych, Oznacza to, że w zarząd Lasów Państwowych przeszły z mocy prawa grunty będące lasami państwowymi w rozumieniu ustawy o lasach a więc spełniające kryteria ustalone w art.3 tej ustawy. Z materiału dowodowego sprawy wyraźnie wynika, że przedmiotowa nieruchomość takich kryteriów nie spełniała i nie spełnia, ponieważ nie jest to grunt, na którym prowadzona była gospodarka leśna ani grunt z gospodarką leśną związany. Tego związania nie ma od 50 lat, bowiem posadowiony na tym gruncie budynek nie był i nie jest wykorzystywany na potrzeby gospodarki leśnej. Zarząd nad tym gruntem nie jest sprawowany w trybie ustawy o lasach. Grunt ten nie został wpisany ani w księdze wieczystej, ani w ewidencji gruntów i budynków jako las. Zarząd sprawowany w dniu 1 stycznia 1998 r. nad nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej z mocy art. 199 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przekształcił się z tym dniem w trwały zarząd. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], że skarżący nie sprawuje trwałego zarządu nad przedmiotową nieruchomością, skoro z dniem 15 marca 1996 r. wpisany został do księgi wieczystej jako zarządca przedmiotowej działki, stanowiącej własność Skarbu Państwa, która nie była lasem państwowym. Natomiast powołany we wniosku o założenie księgi wieczystej art. 32 ustawy o lasach potwierdzał jedynie, że skarżący jest państwową jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej. Spełnione zostały zatem wszystkie warunki prowadzące do przekształcenia wpisanego w księgę wieczystą zarządu w trwały zarząd. Nie może być zatem mowy o przekształceniu zarządów, bo zarząd, wynikający z księgi wieczystej, nie dotyczył lasu. Nie może też budzić wątpliwości zbędność przedmiotowej nieruchomości dla skarżącego. Należy zatem wykreślić z księgi wieczystej zarząd Lasów Państwowych Nadleśnictwa K., a podstawę wykreślenia stanowi decyzja Starosty o wygaśnięciu zarządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał powyższe zarzuty skargi za nietrafne i podzielił argumentację prawną zaprezentowaną wyżej przez organy orzekające w sprawie, iż Nadleśnictwo K. nie nabyło trwałego zarządu do przedmiotowej nieruchomości, a zatem postępowanie w sprawie wygaśnięcia tego zarządu jest bezprzedmiotowe, wobec czego słusznie wydano decyzję o jego umorzeniu. Zdaniem Sądu, zarząd przedmiotową nieruchomością przez Nadleśnictwo K., wpisany do księgi wieczystej 18639 na wniosek tej jednostki z dnia 5 stycznia 1996 r. i zawartego we wniosku oświadczenia z dnia 14 grudnia 1995 r. wynika z art. 32 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Zarząd, o jakim mowa w ustawie o lasach i trwały zarząd uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami to całkowicie różne instytucje materialnego prawa administracyjnego. Żaden przepis prawny nie stanowi o możliwości przekształcenia jednego zarządu w drugi, czy też stosowania przepisów odnoszących się do któregoś zarządu w stosunku do drugiego. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Nadleśnictwa K., że trwały zarząd, jakim rzekomo dysponuje ta jednostka do spornej nieruchomości, powstał na podstawie wpisu do księgi wieczystej nr 12463 dokonanego w dniu 15 marca 1996 r. przez Sąd Rejonowy w K.. Nadleśnictwo K., reprezentowane przez radcę prawnego B. P. zaskarżyło powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną opartą na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 – dalej P.p.s.a, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 32 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435) jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia, 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj, art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację przedstawioną w odwołaniu. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Nadleśnictwo K. nabyło prawo trwałego zarządu przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 199 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, która formę władania nieruchomościami Skarbu Państwa nazwała "trwałym zarządem" (art. 43 - 50). Z mocy tego przepisu zarząd dotychczas sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne, nieposiadające osobowości prawnej, przekształcił się z dniem l stycznia 1998 r. w trwały zarząd. Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435) jako formę władania lasami państwowymi niezmiennie przyjmuje "zarząd". Z powyższego wynika, iż prawne formy władania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa: "zarząd" i "trwały zarząd" różnicuje przeznaczenie nieruchomości. W zarządzie Lasów Państwowych mogą być tylko lasy państwowe, co wynika z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o lasach. Natomiast definicję "lasu" zawiera art. 3 tej ustawy, który precyzuje warunki, jakie muszą być spełnione, aby grunt stanowił las. Dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym wystarczało sprawdzenie (ustalenie) czy przedmiotowa nieruchomość była "ustawowym lasem" od momentu przejęcia jej we władanie Nadleśnictwa, tj. od wpisu w 1996 r. do księgi wieczystej nr 12463, po stan obecny. Takie ustalenie było niezbędne, ponieważ wpisy w księgach wieczystych nr 12463 i nr 18639 oraz wypisy z rejestru ewidencji gruntów zawierają oznaczenie działki nr 88/36 jako "nieruchomość zabudowana" i "tereny przemysłowe". Przepis art. 32 ustawy o lasach określa status Lasów Państwowych jako państwowej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, a więc jednostki uprawnionej do władania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Władać takimi nieruchomościami może jedynie podmiot spełniający określone warunki, o czym stanowią art. 1, art. 4 pkt 10, art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. Zakładając księgi wieczyste skarżący miał obowiązek wykazania uprawnienia do zarządzania mieniem Skarbu Państwa, dlatego we wniosku o założenie księgi powołał art. 32 ustawy o lasach. Niezasadne są rozważania Sądu o przekształceniu jednego zarządu w drugi skoro o formie władania nieruchomością Skarbu Państwa przesądza jej charakter gospodarczy. Nieruchomość, niebędąca lasem, podlega więc działaniu ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997r. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oba zarzuty, na których skarga kasacyjna została oparta, okazały się usprawiedliwione. W szczególności należy zgodzić się z zarzutem, że zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko, iż wpisany w 1995r. do księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości zarząd Nadleśnictwa K. nie jest trwałym zarządem w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 46 poz. 543 ze zm.), a zatem wszczęte na wniosek Nadleśnictwa postępowanie o wygaszenie trwałego zarządu jest bezprzedmiotowe, bezkrytycznie powiela powierzchowną argumentację organów obu instancji. Z zebranego w sprawie materiału wynika niespornie, iż przedmiotowa nieruchomość, zabudowana budynkiem, który wcześniej posiadał funkcję magazynową, a następnie samowolnie przebudowany został przez ówczesnego użytkownika – Zakłady Przemysłu Lniarskiego w K. i zamieniony na budynek mieszkalny (hotel pracowniczy) jest własnością Skarbu Państwa. Na wniosek Nadleśnictwa K., w 1995r została założona dla tej nieruchomości księga wieczysta, w której - jako właściciel - wpisany został Skarb Państwa - w zarządzie Nadleśnictwa K.. Zdaniem Nadleśnictwa nieruchomość ta nigdy nie posiadała charakteru leśnego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach. Okoliczność ta, tak w postępowaniu administracyjnymi jak i sądowym, nie została należycie wyjaśniona, co wynikało z przyjętej przez organy koncepcji, iż zarząd sprawowany przez Nadleśnictwo nie jest tym samym co trwały zarząd, o którym mówi ustawa o gospodarce nieruchomościami. Jeśli jednak jest tak jak twierdzi skarżąca, tj, nieruchomość ta nigdy nie miała charakteru leśnego w rozumieniu art.3 i 4 ustawy o lasach, to stanowisko organów i Sądu, że sprawowany przez Nadleśnictwo zarząd tą nieruchomością wynikał z art. 74 ustawy o lasach, uznać należy za błędne. Przepis ten stanowi bowiem, iż Lasy państwowe stanowiące własność Skarbu Państwa, niebędące w zarządzie Lasów Państwowych : 1) pozostające pod zarządem innych ministrów i nieprzekazane z państwowego gospodarstwa leśnego w trybie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. Nr 63, poz. 494, z późn.zm.), 2) wyłączone z państwowego gospodarstwa leśnego w trybie art. 14 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1, przekazane pod zarząd innych ministrów, w okresie jednego roku od wejścia w życie ustawy przechodzą, z zastrzeżeniem ust. 2, w zarząd Lasów Państwowych. Przepis ten jednoznacznie zatem obejmuje swą dyspozycją jedynie lasy, w rozumieniu ustawy o lasach. Jeśli przedmiotowa nieruchomość, jak twierdzi skarżąca, nie stanowiła lasu w rozumieniu przepisów tej ustawy i w żaden sposób nie była związana z gospodarką leśną oraz ustawowymi zadaniami Lasów Państwowych - nie podlegała ona reżimowi prawnemu określonemu w ustawie o lasach. Nadleśnictwo K. nie mogło przejąć tego gruntu wraz z budynkiem w zarząd w trybie art. 74 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach – jak przyjęły organy orzekające w sprawie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nadleśnictwo K. było natomiast państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, władającą nieruchomością będącą własnością Skarbu Państwa. Władanie to, jako zarząd, zostało w 1995r. wpisane do księgi wieczystej. W tej sytuacji niezależnie od okoliczności nabycia tego władania przyjąć należy, iż był to zarząd o którym mowa w rozdziale 4 ustawy z 29.04.1985r. art. 33 - 37 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższe przepisy nie wyłączały spod swej regulacji jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych, nieposiadających osobowości prawnej. Mogły one zatem, niezależnie od zarządu, o którym mówią przepisy ustawy o lasach sprawować także zarząd nad nieleśnym mieniem Skarbu Państwa na podstawie przepisów w/w ustawy. Zarząd ten, z mocy art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami z dniem 1.01.1998r. z mocy prawa przekształcił się w trwały zarząd, uregulowany w art. 41 – 45 tej ustawy. Możliwość nabycia przez Nadleśnictwo K., będące państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości nieleśnej, będącej własnością Skarbu Państwa właśnie wynikała z art. 32 ustawy o lasach, określającego status Lasów Państwowych jako jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, a więc jednostki uprawnionej do władania nieruchomościami stanowiącymi własność państwa, również nieleśnymi. Kwestii tych, ani w szczególności charakteru i gospodarczego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości ani charakteru sprawowanego przez Nadleśnictwo "zarządu" w oparciu o treść wpisu tego prawa do księgi wieczystej organy orzekające ani Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwie nie wyjaśniły. Nie zostało też wyjaśnione, czy spełnione zostały przesłanki do wygaszenia trwałego zarządu. Za trafny uznać należy zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, co przełożyło się na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.