I OSK 877/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz, Sędziowie NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Zbigniew Rausz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2006r. sygn. akt VI SA/Wa 1005/05 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 dotyczącym zwrotu kosztów postępowania i przekazuje w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Warszawie, 2. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala, 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz M. L. kwotę 175 zł (sto siedemdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/WA 1005/05 wydanym w sprawie ze skargi M. L., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] Nr [...] i decyzje ją poprzedzającą z dnia [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 36 w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2 i 4 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r, (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r. , Nr 71, poz. 838 ze zm.) i § 2.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m. kw pasa drogowego dróg, orzekł w pkt I decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej nr 39 ul. [...] w B. przy posesji nr [...] ul.[...], przy czym przywrócenie pasa drogowego do stanu pierwotnego należy wykonać poprzez usunięcie z pasa zieleni ziemi złożonej w czasie prowadzenia prac na własnej posesji. W punkcie II decyzji orzeczono o nałożeniu na M. L. kary pieniężnej w wysokości 5.264 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 18 stycznia 2005r. do 2 lutego 2005r. Z ustaleń przedstawionych w decyzji wynika, że w pasie drogowym, w pasie zieleni została złożona ziemia pochodząca z niwelacji ogrodu posesji należącej do M. L.. Strona nie dysponowała zezwoleniem zarządcy drogi na prowadzenie robót i na składowanie ziemi w pasie drogowym, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Konsekwencją powyższych działań było wymierzenie stronie kary pieniężnej stanowiącej 10-krotną wartość iloczynu powierzchni, dni zajęcia i stawki opłat i zobowiązanie do przywrócenia stanu poprzedniego (art. 36 ww. ustawy). Jak wynika z uzasadnienia, wyjaśnienia strony złożone w postępowaniu i dokonane czynności polegające na usunięciu kamienia z pasa drogowego nie mogą być, zdaniem organu, podstawą do odstąpienia od wymierzenia kary. Po rozpoznaniu wniosku M. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję z [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu pasa drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, stąd też nawet jeśli skarżący wystąpiłby do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego takiego zezwolenia od zarządcy nie uzyskałby. Zatem zarząd drogi miał obowiązek wymierzyć karę pieniężną. Organ uznał za bezsporny w sprawie fakt, że w okresie co najmniej od dnia 18 stycznia 2005r., do dnia wydania decyzji z dnia [...] w pasie drogowym nr 39 znajdowała się ziemia pochodząca z terenu posesji skarżącego i z tego tytułu nałożenie kary za zajęcie pasa bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi jest uzasadnione. W skardze na ww. decyzję M. L. zarzucił organom naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz art. 107 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji i art. 2, art. 7 i 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie wszystkich właścicieli nieruchomości przyległych do pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu wymagającym ich uchylenia, jednakże nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala jednoznacznie ustalić jaka część powierzchni pasa drogowego była zajęta w dacie wydania decyzji z dnia [...] oraz z jakiej części tej powierzchni ostatecznie usunięto nawiezioną ziemię. Jak podkreślił Sąd, skarżący skierował w dniu 9 lutego 2005r. pismo do organu z informacją, że uprzątnął ziemię z pasa drogowego w dniu 28 stycznia 2005r. i może wskazać nazwiska osób – świadków tych czynności. Jednakże okoliczność ta została pominięta przez organ w trakcie postępowania odwoławczego. Stanowi to o naruszeniu przez organ odwoławczy obowiązku ponownego rozpoznania sprawy wynikającego z art. 140 K.p.a. Nadto, według Sądu, organ orzekając o przywróceniu stanu poprzedniego pasa drogowego, nie sprecyzował pojęcia "przywrócenie pasa zieleni do stanu pierwotnego", jedynie poprzestał na ogólnym sformułowaniu "usunięcie ziemi", nie wyjaśniając stronie na czym ma polegać wykonanie tego obowiązku, czy chodzi o wywiezienie ziemi, czy też obowiązek ten obejmuje niwelację i uporządkowanie terenu i zasianie trawy. Sąd wskazał, że wszelkie wątpliwości w powyższym zakresie winny być wyjaśnione i zbadane przez organ. W ocenie Sądu, sprawa nie została rozpoznana przez organ zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a., co powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego jako naruszających ww. przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - P.p.s.a.) uchylił zaskarżone decyzje. Jednocześnie Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania uchylonej decyzji w oparciu o 152 P.p.s.a. i na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 orzekł o kosztach postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżył w całości powyższy wyrok zarzucając mu: 1. naruszenie przepisu postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) w związku z art. 7 K.p.a. poprzez uznanie, iż doszło do naruszenia przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem organ administracyjny nie rozpoznał sprawy tak jak tego wymaga wyrażona w tym przepisie zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatelskiego, 2. naruszenie przepisu postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia ww. przepisu postępowania, które miało wpływa na wynik postępowania, w ten sposób, że organ administracyjny naruszył obowiązek ponownego rozpoznania sprawy, 3. naruszenie przepisu postępowania - art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ poprzestając w decyzji na sformułowaniu "usunięcie ziemi" w celu określenia treści obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego naruszył przepisy postępowania mogące mieć wpływ na wynik postępowania, 4. naruszenie przepisu postępowania - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w ustaleniach faktycznych zgromadzonej w sprawie dokumentacji fotograficznej i nie poddaniu jej ocenie, a także naruszenie ww. przepisu poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej zarzutu naruszenia przez organ administracyjny art. 8 K.p.a., niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zarzutu "niekonkretnego określenia przywrócenia pasa zieleni do stanu pierwotnego", 5. naruszenie przepisów postępowania - art. 205 § 1 i 2 i art. 209 P.p.s.a. poprzez przyznanie stronie kosztów postępowania zarówno za uczestnictwo w postępowaniu profesjonalnego pełnomocnika jak i samej strony (której udział w postępowaniu nie był konieczny - stawiennictwo nie było obowiązkowe) W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do treści uzasadnienia wyroku i między innymi wskazał, że Sąd nie określił sposobu, w jaki organ naruszył w nin. postępowaniu zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego obywateli, ani też jaki - to naruszenie - miało wpływ na wynik postępowania. Następnie podniósł, iż powyższa zasada nie znajduje zastosowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie dotyczyło naruszenia przez stronę (Skarżącego) bezwzględnie obowiązujących norm prawnych - zakazu naruszania stanu drogi publicznej. Strona w istocie nie ma interesu godnego ochrony prawnej, zarazem nie stojącego w sprzeczności z prawem ani z zasadami współżycia społecznego, a który może być przeciwstawiony interesowi społecznemu - ochronie stanu pasa drogowego. Nie można za taki uznać potrzebę usunięcia ziemi i kamieni z posesji skarżącego, co było powodem nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Nadto, organ wskazał, że rozpatrzył wszelkie okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie powierzchni pasa drogowego zajętego nielegalnie przez skarżącego, nie pomijając żadnego z dowodów zebranych w postępowaniu. W dalszej części wyjaśnił, że notatka służbowa z dnia 1 lutego 2005 r. odmiennie, niż to ustalił Sąd, nie wskazuje na to, iż wywieziona ziemia została zebrana całkowicie z jakiejkolwiek części powierzchni pasa, wskutek czego zmniejszyła się powierzchnia nielegalnie zajęta przez skarżącego. Notatka wskazuje, iż została zebrana część ziemi, jednakże chodzi tu w istocie jedynie o warstwę ziemi, o czym świadczy wskazana notatką okoliczność, iż teren w dalszym ciągu jest zawyżony, a także jest to oczywiste w świetle przedstawionej w sprawie dokumentacji fotograficznej. Fotografie uwidaczniające, że została zebrana warstwa ziemi a nie odkryta część zajętego pasa. Powyższe wynika także z pisma skarżącego z dnia 25.01.2005 r., gdzie wskazuje, iż ziemię jedynie rozplantował, protokołu z dnia 28 .01.05 gdzie ustalono powierzchnię zajęcia na 65,80 m2. Treść kolejnego pisma skarżącego z dnia 9 lutego 2005 r. wprost wskazuje, iż ziemia nie została usunięta do dnia 2 lutego 2005 r. Także notatka służbowa z 10.02.2005 r. wskazuje, iż ziemia znajdowała się nieuporządkowana - w dacie jej sporządzenia. A także kolejne pismo z dnia 12.02.2005 r. informujące o ostatecznym zniwelowaniu terenu. Wskazuje na to także pismo Rejonu z dnia 3.03.2005 r. wprost informujące, że prace mające na celu wywiezienie ziemi zostały jedynie rozpoczęte przed dniem wydania decyzji tj. 2.02.2005r. W związku z powyższym wobec jednoznacznych dowodów organ mógł na podstawie art. 78 § 1 kpa nie uwzględnić żądania strony przeprowadzenia dowodu ze wskazanych przez skarżącego świadków. Nie jest uzasadnione stanowisko Sądu, według organu, o naruszeniu przez organ administracyjny przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie w decyzji sposobu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, bowiem organ wprost określił obowiązek strony w tym zakresie - nakazując mu jedynie usunięcie nawiezionej ziemi. Organ, mając na względzie zarzuty zgłoszone w skardze kasacyjnej, wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie wyłącznie w części dotyczącej naruszenia przepisów postępowania dotyczących orzekania o kosztach postępowania tj. art. 200, 205 § 1 i 2 i art. 209 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że skarżący uiścił wpis sądowy w kwocie 211 zł oraz nadmienił w skardze, że wnosi o zwrot kosztów postępowania. W trakcie rozprawy skarżący nie przedstawił żadnego wniosku dotyczącego wyliczenia kosztów postępowania co wynika z protokołu rozprawy. Również pełnomocnik skarżącego nie przedłożyła pisma z żądaniem zwrotu kosztów postępowania. W oparciu o akta postępowania sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ustalić na jakiej podstawie i za co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał skarżącemu zwrot kosztów postępowania w kwocie 1.426 zł od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i stąd w tej części uchylił wyrok i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Natomiast skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie w związku z pozostałymi zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że ustalenia dotyczące zajęcia pasa drogowego w okresie od 18 stycznia 2005r. do 2 lutego 2005r. dokonano w oparciu o protokół, z którego nie wynika jaki organ go sporządził oraz jakie funkcje zajmuje osoby, które podpisały się pod treścią protokołu. Pozostałe ustalenia związane z zajęciem pasa drogowego zostały dokonane w oparciu o notatki służbowe co nie odpowiada wymaganiom postępowania dowodowego prowadzonego w oparciu o art. 75 i dalsze kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisu postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia w/w przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, w ten sposób, że organ administracyjny naruszył obowiązek ponownego rozpoznania sprawy i w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uznaje za słuszne. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na to aby jednoznacznie określić powierzchnię zajętego pasa drogowego. Nadto Sąd I instancji zasadnie ustalił, że organ odwoławczy nie odniósł się do informacji, z których wynikało, iż 1 i 2 lutego 2005r. część ziemi została usunięta z powierzchni pasa drogowego. Trafnie też wskazał sąd pierwszej instancji, że ustalenie tej kwestii jest istotne, gdyż ma wpływ na wysokość wymierzonej skarżącemu kary pieniężnej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 184 i art. 185 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił wyrok WSA w Warszawie w części dotyczącej kosztów postępowania a w pozostałym zakresie oddalił skargę kasacyjną i orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.