I OSK 1485/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Marek Stojanowski – spr., Sędziowie NSA: Irena Kamińska, Roman Ciąglewicz, Protokolant: Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Po 936/04 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Wojewody W. na rzecz [...] Sp. z o.o. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2006r., sygn. akt II SA/Po 936/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na decyzję Wojewody W. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Z nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...], na wniosek właścicieli tych nieruchomości, trzema decyzjami Burmistrza Miasta K. z dnia [...] lipca 1998r. w sprawach [...],[...],[...], w których zatwierdzono projekty podziału nieruchomości, pod drogi wewnętrzne, zostały wydzielone działki nr [...],[...],[...],[...]. Wskazane decyzje podziałowe stały się ostateczne i prawomocne z dniem [...] lipca 1998r. i w dacie tej nieruchomości podlegające podziałowi, tj. działki nr [...],[...],[...] i [...], stanowiły własność spółki "[...]" sp. z o.o. w K., która nabyła je od poprzednich właścicieli aktami notarialnymi z dnia [...] czerwca 1998r. i z dnia [...] czerwca 1998r. Spółka "[...]" w akcie notarialnym z dnia [...] maja 1999r. oświadczyła, że wnosi do spółki "[...]" własność między innymi działek nr [...],[...],[...],[...] jako aport na pokrycie podwyższonego kapitału zakładowego. Jednocześnie w dacie tej zawarta została między wymienionymi spółkami umowa cesji wierzytelności i przejęcia długu, w której "[...]" przenosi na skarżącego "przysługujące mu w stosunku do miasta K. wierzytelności w zakresie odszkodowań z tytułu (...) przejętych dróg". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Starosta K., na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741 z 1997 r. z późn. zm.), odmówił [...] sp. z o.o. w K. ustalenia wysokości odszkodowania za działki nr [...],[...],[...],[...], położone w K., wskazując, że zgodnie z art. 98 powołanej ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami, na własność gminy przechodzą z mocy prawa jedynie działki wydzielone pod drogi publiczne i za działki te przysługuje odszkodowanie. Natomiast wymienione działki nie przeszły na własność Gminy K. i nadal pozostają własnością [...] Sp. z o.o., w związku z czym między właścicielem a Gminą nie została ustalona wysokość odszkodowania i nie można zastosować trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości. Od decyzji Starosty, [...] Sp. z o.o. w K. złożyło odwołanie, podnosząc, iż organ powinien zastosować przepis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym na dzień uprawomocnienia się decyzji podziałowych, to jest na dzień [...] lipca 1998r., a nie w obecnym brzmieniu. Wskazano również, że postępowanie powinno być zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w K. postępowania w sprawie własności działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2004r. Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2004r., wskazując, że odszkodowanie z art. 98 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje wyłącznie właścicielowi według stanu własności nieruchomości na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W przedmiotowej sprawie dniem tym był dzień [...] lipca 1998r., a właścicielem przedmiotowych działek na dzień [...] lipca 1998r. była spółka [...] sp. z o.o. w K. Na decyzję Wojewody W., [...] sp. z o.o. w K. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wskazując, że jego zdaniem działki nr [...],[...],[...],[...], jako wydzielone pod drogi przeszły z mocy prawa na własność Gminy K. z dniem uprawomocnienia się decyzji zatwierdzających projekty podziału nieruchomości. Z tego tytułu właścicielowi przedmiotowych działek spółce "[...]" przysługiwało od Gminy odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2006r., sygn. akt II SA/Po 936/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] września 2004r., Nr [...], w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 i ust. 3 powołanej ustawy z o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie uprawomocnienia się wymienionych wyżej decyzji podziałowych Burmistrza Miasta K. z dnia [...] lipca 19998r., działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział dokonany został na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Za grunty, które przeszły na własność gminy, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a gminą, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd zważył, że prawo do odszkodowania ma charakter mieszany – zawiera elementy cywilnoprawne i elementy administracyjnoprawne. Przedmiotowe prawo do odszkodowania uregulowane jest w przepisach materialnych prawa administracyjnego – w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Spory między właścicielem nieruchomości a gminą co do ustalenia odszkodowania nie zostały przekazane do rozpatrzenia w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym lecz są rozstrzygane w trybie postępowania administracyjnego. Wskazano, że przepisy powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują, przed ustaleniem wysokości odszkodowania, możliwości przeniesienia prawa do odszkodowania na rzecz osoby trzeciej w drodze sukcesji syngularnej, w związku z czym w prawie do odszkodowania z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przed ustaleniem wysokości odszkodowania, przeważają elementy publicznoprawne, bowiem nie jest to wierzytelność w rozumieniu art. 509 i art. 512 k.c. i — do czasu ustalenia wysokości odszkodowania – prawo to nie może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący nie mógł więc skutecznie nabyć w drodze umowy z dnia [...] maja 1999r. od spółki "[...]" prawa do odszkodowania za działki nr [...],[...],[...],[...]. W związku z tym, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje kwestia, czy przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie uprawomocnienia się decyzji podziałowych, dotyczył działek wydzielonych pod wszystkie rodzaje dróg (w tym drogi wewnętrzne), czy tylko pod drogi publiczne i czy przedmiotowe działki przeszły z dniem [...] lipca 1998r. na własność Gminy K., a w konsekwencji, czy spółka "[...]" w ogóle nabyła prawo do odszkodowania z art. 98 ust. 3 ustawy. Sąd wskazał, że z tych powodów kwestie te nie były przedmiotem rozważań Sądu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożyło [...] sp. z o.o., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego zmianę w całości i uchylenie w całości decyzji Wojewody W. z dnia [...] września 2004r., Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 509 k.c. przez błędną jego wykładnię, to jest nieuznanie "prawa do odszkodowania z art. 98 ust. 3 jako wierzytelności w rozumieniu art. 509 k.c." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że punktem wyjścia do udzielenia prawidłowej odpowiedzi na to, czy prawo do odszkodowania z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być przedmiotem umowy cywilnoprawnej uregulowanej w przepisach art. 509 i następnych k.c. jest ustalenie, czy prawo to jest wierzytelnością. Skoro bowiem osoba uprawniona może domagać się ustalenia i zapłaty odszkodowania za utraconą własność nieruchomości, przysługuje jej określona wierzytelność. Fakt, że osoba uprawniona może dochodzić swoich praw w trybie postępowania administracyjnego, a nie w postępowaniu przed sądami powszechnymi, nie ma, w tym zakresie żadnego znaczenia. W ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał błędnej wykładni przepisów powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem niemożliwość dokonania przelewu powinna wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, a skoro ustawodawca nie zakazuje dokonywania w tym zakresie czynności prawnych, to tym samym udziela zezwolenia na ich dokonywanie. Podniesiono, że ugruntowane jest stanowisko doktryny i judykatury, zgodnie z którym cesją mogą być objęte wszelkie wierzytelności zbywalne (E. Łętowska, w: System prawa cywilnego. Tom III. Część 1. Prawo zobowiązań. Część ogólna, Ossolineum 1981 s. 903; podkr. moje-A.Z.), w związku z czym jest rzeczą bezsporną, że "prawo do odszkodowania" z art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbywalne, w związku z czym może być przedmiotem umowy przelewu wierzytelności, a tym samym jej nabywca może skutecznie domagać się zarówno ustalenia, jak i zapłaty odszkodowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska K. wniosła o jej oddalenie w całości, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji. Powołano się na wyrok Sądu Najwyższego z 3 kwietnia 2003 roku w sprawie V CKN 1630/00, w której Sąd stwierdził : "Brak wierzytelności czyni umowę o przelew wierzytelności nieskuteczną prawnie". (LEX nr 80251). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że wytknięte to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznawanej sprawie, należy na wstępie zauważyć, że skarżący nie powołał art. 174 p.p.s.a., co jednak nie stanowiło przeszkody do nadania jej prawidłowego biegu, gdyż treść zarzutów wskazuje, że oparł on skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zdaniem skarżącego naruszenie to polega na błędnej wykładni art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) w związku z art. 509 k.c. poprzez nieuznanie "prawa do odszkodowania z art. 98 ust. 3 jako wierzytelności w rozumieniu art. 509 k.c." Podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody W. i decyzji Starosty K. w tej sprawie stanowił przepis art. 98 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.). Przepis ten powinien mieć zastosowanie w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji drugo jak i pierwszoinstancyjnej. Sprawa o odszkodowanie stanowi odrębne postępowanie od postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości. Art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej statuuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tym samym organy administracji publicznej działając w oparciu o przepisy prawa (art. 6 k.p.a.), zobowiązane są do stosowania prawa powszechnie obowiązującego - obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od reguły oparcia rozstrzygnięcia o przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dniu jego podjęcia dopuszczalne są wyjątki, ale tylko wtedy, gdy przepisy tak stanowią. Powołana ustawa takich odstępstw nie wprowadziła. Zatem organy zobowiązane były zbadać, czy za działki gruntu, które w wyniku podziału wydzielono pod drogi, a przeszły na rzecz gminy, przysługuje właścicielowi odszkodowanie zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dacie wydawania przez Burmistrza Miasta K. decyzji podziałowych obowiązywał przepis art. 98 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741) w swojej pierwotnej wersji, który stanowił, że działki gruntu wydzielone pod dogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Decyzje Burmistrza Miasta K. o podziale na działki drogowe nieruchomości oznaczonych numerami [...],[...],[...] i [...] stały się prawomocne dnia [...] lipca 1998 r. Zatem, aby ustalać zasadność wniosku o odszkodowanie, pierwszym krokiem jest stwierdzenie nabycia przez gminę z mocy prawa własności w/w nieruchomości. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że sprawę ustalenia, czy Gmina Miejska K. jest właścicielem nieruchomości [...] była przedmiotem postępowania przed Sądem Rejonowym w Kościanie. Sąd I instancji bezzasadnie odstąpił od badania kwestii czy przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie uprawomocnienia się decyzji podziałowych dotyczyły działek wydzielonych pod wszystkie rodzaje dróg (w tym drogi wewnętrzne), czy tylko pod drogi publiczne i czy przedmiotowe działki przeszły z dniem [...] lipca 1998 r. na własność Gminy K. Punktem wyjścia powinno być ustalenie przez Sąd I instancji czy rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w K. z dnia 30 kwietnia 2004 r. było prawomocne. Zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podkreślenia wymaga przewidziana przez ten przepis moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu. Jej swoistość wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy i organy administracji publicznej, w tym także orzekające w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Mając na względzie powyższe należy wskazać że Sąd I instancji nie uwzględnił wydanego w tej sprawie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II CK 312/05. Ponadto skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu Sądu I instancji głoszącego, że prawo do odszkodowania wynikające z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Zatem uznać należy za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cechą każdego odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter. Cecha ta jest wpisana w naturę odszkodowania, jest immanentnie z nią związana. Błędnym jest założenie, że tylko właścicielowi przysługuje prawo wystąpienia o odszkodowanie za zajęte nieruchomości. Błędne jest także stanowisko Sądu o niezbywalnym charakterze roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Uznanie to narusza art. 509 kodeksu cywilnego, w myśl którego przelew jest umową, mocą której wierzyciel przenosi wierzytelność na osobę trzecią. Zamierzonym skutkiem zawarcia umowy przelewu będzie utrata wierzytelności przez cedenta i uzyskanie jej przez cesjonariusza. Jest to więc przykład sukcesji singularnej o translatywnym charakterze. Z art. 509 k.c. jednoznacznie wynika, że wraz z wierzytelnością przechodzą na nabywcę wszelkie związane z nią prawa. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że w wyniku przelewu w rozumieniu art. 509 k.c. przechodzi na nabywcę ogół uprawnień przysługujących dotychczasowemu wierzycielowi, który zostaje wyłączony ze stosunku zobowiązaniowego jaki wiązał go z dłużnikiem. Innymi słowy stosunek zobowiązaniowy nie ulega zmianie, natomiast zmienia się osoba uczestnicząca w nim po stronie wierzyciela. Za niebudzące wątpliwości należy uznać, że roszczenie byłego właściciela o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawo majątkowe). Zarazem ustawodawca w przepisie art. 509 § 1 Kodeksu cywilnego wprowadził generalną zasadę, iż zmiana wierzyciela bez zgody dłużnika jest dopuszczalna, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie lub właściwości zobowiązania. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym z tego punktu widzenia przelew wierzytelności należy uznać za dopuszczalny. Ponadto właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie w przelewie wierzytelności. W przedmiotowej sprawie wierzytelność ma charakter pieniężny i bez znaczenia jest dla tej wierzytelności, jak i dla dłużnika wierzytelności, czy ta zostanie zbyta, czy też nie. Na marginesie należy wspomnieć, że pomimo utrwalonego orzecznictwa sądów, że działki gruntu wydzielone pod drogi na podstawie art. 98 ust. 1 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w pierwotnym brzmieniu) przechodzą z mocy prawa na własność gminy, jedynie wtedy gdy przeznaczone zostały na urządzenie drogi publicznej (i za przejęte działki przysługuje właścicielowi odszkodowanie) – Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (aplication no 22531/05) orzekł, że Polska odmawiając wypłaty odszkodowania za korzystanie z dróg wewnętrznych powstałych na terenie prywatnym w wyniku podziału naruszyła art. 1 protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i zasądził na rzecz skarżących odszkodowanie od państwa polskiego. Uwzględniając skargę kasacyjną, uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a uczyniono to na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 203 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy.