II SA/Op 417/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska - spraw. Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. P. na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 23 września 2004 r., nr XVII/121/04 w przedmiocie zarzutu na projekt planu miejscowego oddala skargę. Uchwałą Nr VIII/74/99 z dnia 27 sierpnia 1999 r. Rada gminy Komprachcice postanowiła przystąpić do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice obejmujących obszary zurbanizowane we wsiach; Komprachcice, Polska Nowa Wieś, Ochodze, Wawelno, Osiny, Żerkowice, Chmielowice, Dziekaństwo i Domecko zgodnie z załącznikiem graficznym. Zarząd Gminy zawiadomił o przystawieniu do sporządzania planu poprzez obwieszczenie z dnia 15 lutego 2000 r. oraz zamieszczenie komunikatu w dzienniku "Nowa Trybuna Opolska". Zainteresowanych poinformowano o możliwości składania wniosków do planu. W dniu 26 października 2000 r. Zarząd Gminy Komprachcice opublikował w Nowej Trybunie Opolskiej komunikat o wyłożeniu planu zagospodarowania przestrzennego dla wyżej opisanych terenów. W zawiadomieniu podano miejsce i czas wyłożenia projektu oraz poinformowano o prawie składnia protestów i zarzutów . Dnia 8 stycznia 2001 r. do Zarządu Gminy w Komprachcicach E. P. wniosła pismo określone przez siebie jako protest i zarzuty. Podnosząc, że zostały naruszone jej interesy prawne, poprzez umiejscowienie na działce A w P. zapisu "IKS - teren pobudowanej stacji benzynowej". Pismem z dnia 21 maja 2001 r. Zarząd Gminy w Komprachcicach poinformował E. P. o utrzymaniu w projekcie zapisu o istniejącej funkcji terenu, ale o wprowadzeniu jednocześnie do tekstu planu nakazów ograniczających uciążliwość stacji. W piśmie zarząd podał nowy termin wyłożenia projektu planu i pouczył o prawie składania zarzutów i protestów. Ogłoszenie Zarządu Gminy o ponownym wyłożeniu projektu planu w dniach od 25 maja 2001 r. do 25 czerwca 2001 r. zamieszczono w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 15 maja 2001 r. W dniu 30 czerwca 2001 r. E. P. sporządziła pismo skierowane do Zarządu Gminy w Komprachcicach, w którym ponownie "wniosła protest i zarzuty". Stwierdziła, że przez umiejscowienie na działce nr A w P. zapisu "IKS - teren istniejącej stacji benzynowej" naruszone zostały jej interesy prawne. Nie zgodziła się, aby stacja benzynowa istniała obok jej działki. Stwierdzenie o ograniczeniu uciążliwości uznała za mataczenia sprawy, stacja bowiem już pracuje bez strefy ochronnej, a przez samą pracę jest uciążliwa. Zarząd Gminy Komprachcice sporządził w dniu 3 sierpnia 2001 r. zawiadomienie o terminie sesji Rady Gminy w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych zarzutów i protestów, zgłoszonych do projektu planów zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice, obejmujących obszary zurbanizowane wsi: Komprachcice i Polska Nowa Wieś. Ogłoszenie zamieszczono w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 4 - 5 sierpnia 2001 r. oraz doręczono skarżącej w dniu 6 sierpnia 2001 r. W wyznaczonym terminie Rada Gminy w Komprachcicach podjęła uchwałę nr XXIII/189/2001 o odrzuceniu protestów dotyczących lokalizacji w projekcie planu istniejących obiektów - zakładu drzewnego i stacji paliw - wniesionych przez wymienione w § 1 osoby, w tym E. P. Rada powołała się na przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). Uchwała nie zawierała uzasadnienia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2001 r. E. P. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXIII/189/2001 r. o odrzuceniu protestu podnosząc, że jej zdaniem uchwała ta w rażący sposób u narusza prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozpoznając sprawę w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2004 r., (sygn. akt II SA/Wr 2794/03) wydanym na podstawie art. 47 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odrzucającej protest. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że pisma skarżącej kierowane do Zarządu Gminy w Komprachcicach nosiły znamiona zarzutu, a niewłaściwe zaliczenie pisma skarżącej spowodowało brak uzasadnienia uchwały, odnoszącego się do indywidualnej sytuacji wnoszącej pismo oraz argumentacji przedstawionej w piśmie. Błędna kwalifikacja pisma kwestionującego projekt planu skutkuje wadę uchwały odrzucającej pismo, powodująca jej nieważność. Obwieszczeniem z dnia 7 września 2004 r. Wójt gminy Komprachcice zawiadomił, że w dniu 23 września 2004 r. odbędzie się sesja Rady Gminy, na której zostaną rozpatrzone nieuwzględnione zarzuty złożone do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących obszary zurbanizowane wsi Osiny i Polskiej Nowej Wsi. Obwieszczenie to zostało opublikowane w dzienniku "Nowa Trybuna Opolska" dnia 9 września 2004 r., skarżąca została powiadomiona o sesji Rady Gminy imiennie. Uchwałą Nr XVII/121/04 Rady Gminy Komprachcice z dnia 23 września 2004 r. podjęta na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) odrzucono zarzut wniesiony przez E. P. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zurbanizowanego wsi P. dotyczący przeznaczenia działki nr A położonej w P. na tereny istniejącej stacji paliw oznaczonej symbolem 1KS. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że projekt planu dla spornego terenu utrzymuje przeznaczenie działki zgodne ze stanem faktycznym i z dotychczas obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice. Zmiany w projekcie planu wprowadzono w celu wyeliminowania konfliktu pomiędzy istniejącymi obok siebie funkcjami: mieszkaniowa i usług samochodowych. Rada wyjaśniła, że zmiany w projekcie planu polegają na wprowadzeniu dodatkowych wymogów w zakresie ochrony środowiska poprzez wprowadzenia obowiązku urządzenia zieleni izolacyjnej na terenie stacji paliw wzdłuż granicy z terenem mieszkaniowym. Dodatkowo w projekcie planu wprowadzono nakaz dotrzymywania standardów jakości środowiska poza terenem stacji paliw oraz standardów emisyjnych tj. dopuszczalnych wielkości substancji i energii (takiej jak hałas, wibracje i in.). W ocenie Rady ustalenia projektu planu zmierzają do poprawy warunków zamieszkania skarżącej, dając realną podstawę prawną do dochodzenia swoich racji w przypadku uciążliwej działalności na spornym terenie. W uzasadnieniu pranym uchwały powołano przepis art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym podnosząc, że ustalenia planu uwzględniają wymagania, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym wymagania ładu przestrzennego i ochrony zdrowia ludzi, poprzez wprowadzenie zieleni izolacyjnej na terenie stacji paliw wzdłuż granicy z terenem zabudowy mieszkaniowej oraz poprzez nakaz dotrzymania standardów jakości środowiska i standardów akustycznych określonych w przepisanych z zakresu ochrony środowiska. Wskazano, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia projektu planu uwzględniają przepisy szczególne odnoszące się do przedmiotu ustaleń a więc ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) w tym nie naruszając art. 135 tej ustawy. Rada Gminy argumentowała, że przepis ten stanowi o tworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania tylko dla obiektów i urządzeń enumeratywnie w nim wymienionych, natomiast eksploatacja wszystkich innych instalacji lub urządzeń, w tym także stacji paliw nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych i standardów jakości środowiska poza terenem zakładu lub obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. P. wniosła o uchylenie uchwały Rady Gminy Komprachcice z dnia 23 września 2004 r. w przedmiocie odrzucenia wniesionego przez nią zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniosła, że działania Rady i Zarządu Gminy w Komprachcicach są sprzeczne z prawem i zmierzają do zalegalizowania bezprawnych działań Wójta Gminy Komprachcice. Zarzuciła, iż działania wójta umożliwiły budowę na gruntach ornych stacji benzynowej bezpośrednio przylegającej do jej domu, a zmiana przeznaczenia działki A sankcjonuje stan faktyczny, który został wprowadzony naruszającymi prawo decyzjami. Podkreśliła, iż projekt planu narusza jej interesy poprzez sankcjonowanie istnienia stacji benzynowej w bezpośredniej bliskości budynków mieszkalnych, emitującej zanieczyszczenia, (spaliny i opary benzyny) a także hałas o znacznym natężeniu, co stanowi realne zagrożenie dla zdrowia a nawet życia a żaden pas zieleni tych uciążliwości nie zlikwiduje. Zarzuciła także, że zmiana przeznaczenia działki A narusza art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na nieuwzględnienie w planowaniu przestrzennym wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Komprachcicach wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej p. p. s. a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p. p. s. a. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Stosownie do przepisów art. 7 i art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), mającej w sprawie zastosowanie także po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) z mocy art. 85 ust. 2 tej ostatniej ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest po pierwsze przepisem gminnym, powszechnie obowiązującym, i po wtóre określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Wynikają z tego daleko idące konsekwencje, polegające nie tylko na ingerencji w sferę prawa własności, lecz także na ustanowieniu podstawy do odjęcia bądź ograniczenia tego prawa własności. Wynika to w sposób oczywisty z istoty planu, który określa przeznaczenie i sposób wykorzystywania nieruchomości, a to mieści w sobie ingerencję w prawo własności. Tego rodzaju ingerencja jest zatem dopuszczalna i wynika z jednoznacznego upoważnienia ustawowego dla rady gminy. Jednakże dopuszczalna, a zatem i legalna ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie odnośnie nieruchomości położonych na jej obszarze, mająca umocowanie w przepisach art. 4 ust. 1, art. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może oznaczać zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. Art. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza dwie istotne wartości, które przy opracowaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą zostać uwzględnione, a mianowicie: - po pierwsze, prawo jednostki, w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, - po drugie, prawo jednostki w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Środkiem prawnym mającym na celu ochronę tak wyznaczonych wartości w procesie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zarzut. Według art. 24 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym: "Zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu". Zarzut jako środek obrony jednostki, którego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga szczegółowego rozpoznania i rozstrzygnięcia, w którym niezbędne jest wykazanie potrzeby ingerowania w prawo własności. Obowiązek ten wynika z art. 24 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi: "O uwzględnieniu, bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne". Uchwała o odrzuceniu zarzutu musi zawierać merytoryczne uzasadnienie przyczyn ustalenia takiego, a nie innego przeznaczenia nieruchomości. Musi być ona szczegółowo wywiedziona, a to z uwagi na niezbędność poszanowania reguł przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które chronią jednostkę przed władczą ingerencją władz publicznych. Niezbędność ta wynika także z art. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który przyznaje jednostce prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Dodać przy tym należy, że rozpoznając zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ samorządu terytorialnego obowiązany jest ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami powszechnie obowiązującymi, ale także ustalić, czy naruszenie przedmiotowego porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut. W sprawie będącej przedmiotem skargi, art. 24 ust. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie został naruszony. Jak już wskazano, zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu tym znajdują się elementy stanowiące wypowiedzenie się organu w kwestii indywidualnej, dotyczące sytuacji prawnej i faktycznej osoby składającej zarzut. Obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Zdaniem Sądu, sporny projekt nie narusza przepisów powszechnie obowiązujących. W omawianym zakresie przypomnieć trzeba, że ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości spowodowane uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, było kompensowane roszczeniami przewidzianymi w art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała nie przekracza również granic uznania, przy korzystaniu przez Gminę z uprawnień określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu uchwały wskazano na okoliczności powodujące wybór przyjętego rozwiązania planistycznego, odwołano się do potrzeb społeczności lokalnej, wskazując na możliwość pogodzenia funkcji mieszkaniowej i usługowej wprowadzając dodatkowe wymogi w zakresie ochrony środowiska. W kontekście skargi należy wskazać, iż z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179 poz. 1490), nie wynika aby sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko wymagało przedsięwzięcie jakim jest stacja paliw - § 2 i § 3. Wreszcie Zarząd i Rada Gminy zachowały procedurę wynikającą z art. 18 - 24 ustawy zagospodarowaniu przestrzennym. Rekapitulując, należy podkreślić iż rola Sądu w kontroli legalności zaskarżonej uchwały sprowadzała się do sprawdzenia, czy Zarząd i Rada Gminy w Komprachcicach realizując swoje kompetencje planistyczne, określone głównie w art. 4 ust. 1 i art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie naruszyła uprawnień skarżącej przyznanych przepisami art. 18 i art. 24 tej ustawy. Uprawnienia te polegają na możliwości udziału w postępowaniu, przedstawieniu swoich racji, obowiązki ich rozważenia przez organu gminy oraz możliwości zapoznania się z uzasadnieniem faktycznym i prawnym uchwały. Tak zakreślony zbiór praw podmiotowych skarżącej nie został, w ocenie Sądu, uszczuplony. Jeśli do tego przypomnieć, że omawiana uchwała nie narusza, w stosunku do nieruchomości skarżącej powszechnie obowiązującego prawa materialnego to wg oceny Sądu nie ma podstaw do uwzględnienia skargi. Konsekwencją takiego poglądu na zakres sądowej kontroli uchwały odrzucającej zarzuty na projekt planu miejscowego jest ocena, iż Sąd Administracyjny nie może wkraczać w celowość i słuszność działania organów samorządu gminnego w dziedzinie planowania przestrzennego. Wobec powyższego należało na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalić.